刘秀的“柔”道治国，源自老子的思想：“天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜。以其无以易之。柔之胜刚，弱之胜强，天下莫不知，莫能行。是以圣人云：‘受国之垢，是谓社稷主。受国之不祥，是为天下王。’正言若反。”
老子认为，上善若水，水滴石穿。看似柔弱的水，实则无坚不摧。道理很简单，但很难做到。能胸怀国的屈辱，才是真正的君王。能承载国的苦难，才能做天下的霸主。
“以柔克刚、以弱胜强、以静制动”，这是中国古老的哲学思想。当一个人行正道时，也许在不明真相的人眼中则是违背常理。
自汉宣帝之后50多年的时间里，西汉王朝历经元帝、成帝、哀帝、平帝。由于宣帝时代匈奴呼韩邪单于的诚服，中原大地平安无战事。于是边境的防务松懈，匈奴利用和平时光修复自我，得以发展。
经过王莽的折腾，到了光武帝刘秀时代，汉匈之间经历了一个轮回，呈现出匈奴强而汉弱的局面。面对匈奴的多次入侵，因为人口锐减、兵员不足，东汉的将士们只有招架之功，并无还手之力。在这种情况下，刘秀的主要精力放在了恢复中原百姓的生产生活上，此时的他无心西顾。
公元41年，西域莎车国国王贤再次派使节到洛阳朝贡，请求汉王朝恢复设置西域都护府。既然中原无力兼顾西域，鉴于莎车王父子坚持事汉，刘秀在与众大臣商议后，决定由莎车王贤任西域都护并颁发印信，按以往西域都护的规格配发车辆、旗帜，赏赐黄金、绸缎。
这时候，敦煌太守裴遵的上书到达洛阳。在这封上书中，裴遵提出了自己的看法。
裴遵认为，如果中原暂时无力管理西域诸国，可由各国自由发展。如果授予莎车国国王管理大权，必将打破西域原有的平衡。莎车国将借中原王朝在西域的影响力扩充实力，如其大肆扩张，形成与中原对抗的能力，西域将不再听命于中原王朝。从长久来说，此举不利于西域的稳定与发展。
这时候，刘秀也反应过来授权草率了，立即命人快马传书赶赴敦煌，命裴遵收缴“西域都护”印信，改封莎车王贤为汉大将军。
在敦煌，裴遵与莎车王的使者交涉改封之事。使者不同意，于是双方发生了争执。裴遵命人强行夺回印绶。暴力之下，必有冲突，莎车使者人单势薄，虽怒不可遏，但无力反抗。返回莎车后，使者将此次冲突添油加醋地向莎车王贤进行了汇报。
此时的莎车王自感一心向汉，竟受辱于地方官，有一种被轻视、戏弄的感觉。自此，莎车王开始对中原王朝产生怨恨。对外，他依旧通知西域各国，莎车王是汉封的西域都护，西域各国于是纷纷归附。
与此同时，匈奴汗国、鲜卑、乌桓等部落联合起来，不断地攻击边塞，杀虏边塞的官员百姓。上党、天水多次被侵失守，匈奴的马蹄已踏进了临近长安的扶风一带。乌桓、鲜卑的势力则趁机进攻代郡、渔阳、右北平、辽西、上谷等地，沿边一带的城堡被破坏，百姓四散，各地荒凉萧条，人烟罕见。
正如敦煌太守所判断的一样，莎车王贤自称汉西域都护后骄横自大，打算一统西域。莎车国不断进攻西域各国，要求他们缴纳高额的赋税。西域诸国地大、人少，无力对抗莎车，唯一的希望就是得到中原王朝的干预。于是，车师国、鄯善国、焉耆国等18个城邦小国在忍无可忍的情况下，相约派出各国的王子到洛阳充当侍子，进贡西域特产。
汉光武帝建武二十一年（公元45年），洛阳。来自西域十八国的王子和使节跪在南宫，俯伏在地，叩头不止，痛哭流涕地揭露莎车王贤的暴行，请求汉皇帝再派西域都护，以维护西域的稳定。
当时的中原，内战刚刚结束，百业待兴，北方边塞依旧烽烟滚滚，根本没有能力西顾。只能婉言回绝，并送以重礼，请各国王子返回。各国王子无奈地踏上归程。洛阳面见汉朝皇帝的情况早已快马传递回西域各国。汉朝皇帝不肯重派都护，各国都惶恐不安。加之，洛阳的皇帝刘秀并不接受侍子，各国的王子陆续返回，各国国王开始惊慌。于是，西域各国正式发国书向敦煌太守裴遵求情，请求让王子们暂居敦煌，先别回来。同时，希望裴遵对西域释放一个信号，宣称都护即将出塞，希望莎车王能有所顾忌。
敦煌太守裴遵接受了西域各国的请求，但滞留在敦煌的王子们待久后，想家了。也或许是太守并未善待这些落魄的王子，一些王子纷纷返回西域。这些消息传到莎车，莎车王贤得知中国并没有派出都护的意图，很高兴，开始谋划下一步统一西域的计划。计划顺利实施，莎车国兵分多路，沿沙漠之南攻击鄯善，沿沙漠之北击斩了龟兹国王，兵势直逼焉耆、车师。
其实，早在原莎车王康去世、贤继位之初，莎车国就开始了扩张计划，先后攻杀了拘弥国和西夜国，莎车王派两个儿子分别担任两国国王。鄯善国也趁机吞并婼羌，焉耆国也开始吞并弱小的城邦。
此时的鄯善国王安再次联合西域诸国上书洛阳，请求派侍子入中原，恳求朝廷派都护进驻西域，维护西域的和平。如果中国不派都护入西域，各国只能投降匈奴以自保。
汉光武帝刘秀的答复是：中原困难，从财力和兵力上都无法派出都护。如果各国力不从心，不能同时抵抗莎车与匈奴的双重打击，东西南北中，可自由选择归属。
之后，西域多国投降匈奴。
在刘秀称帝第十年的正月十五，一个好“神仙之术”的人家出生了一位男婴。长大后，这位名为张道陵的“道士”成了中国道教的创始人，据说活了122岁，成仙而去。
事实上，阴阳与五行的结合早在战国时期已成型。汉代时，阴阳五行六气已相当盛行。
刘秀的“柔”术，来自道家思想。这位开国皇帝当然明白：木有生长、发展之性；火有炎热、向上之形；土有和谐、存实之德；金有肃杀、收敛之势；水有公平、滋润之意。
春秋战国时期，宽松活跃的学术氛围让中国古代的哲学思想与古希腊的自然哲学对万物的看法不谋而合。更为奇妙的是阴阳五行与元气论的有机结合。木在东，火在南，土在中，金在西，水在北。从方位来说，匈奴属水，西域属金，东汉的首都洛阳刚好居中土。土能生金，克水。金能生水，克火。而汉以“火”为德，视红色为吉祥。
从相克相生的原理来说，联合西域对抗匈奴符合五行之道。懂得阴阳五行六气的汉光武帝刘秀当然明白，当中土不足以挡水时，则避开锋芒，固本。这种固本就是坚忍、谦逊、亲民，表现为低姿、委屈、无能，以减少外界的压力，从而积蓄力量谋发展。用一个成语来表述就是“韬光养晦”。
匈奴人对中原王朝并没有土地要求，只有物产的需求。所以数年之间，只要中原的麦子黄了，匈奴、乌桓、鲜卑就一起来了。
东汉初年，攻击匈奴的效果并不好。匈奴的战术源于草原狼群，进攻时一阵风，撤退时四散而去，不好确定追击目标。加之游牧民族吃风干的食物，便于携带。农耕民族吃熟食，费时耗力。匈奴人上战场，欢天喜地，亲人会叮咛他们，多抢点。汉人出边塞，十里相送，家人会嘱咐他们，多保重。
厌战的光武帝刘秀很清楚防御的作用，向边塞的郡县不断地派出干吏、能吏，迁民屯垦。比如辽东郡一带，太守祭肜亲自顶盔冠甲，上阵冲杀，大败鲜卑，挽回败局。以致祭肜在，则鲜卑人不敢近边塞。
建武二十二年（公元46年），光武帝刘秀与光禄勋刘昆有过一段对话，从这段对话可以看出刘秀的用人之道。
刘秀问：听说，你在江陵当县令时，居民区每每发生了火灾，你不是带人去救火，而是向着烟火磕头，结果火就灭了。后来，你当弘农太守时，弘农驿道上老虎成灾，交通受阻，你在那里为官3年，老虎背着幼虎游过黄河跑掉了。这些你是如何做到的？
刘昆答：这不过是偶然事件，巧合而已，并不是本人为官有什么功德所致。
陪同的众臣大笑，说：刘大人太朴实了。而光武帝刘秀则沉思，然后说：这才是长者的风范呀！于是决定让刘昆兼职教书，学生是众皇子和官员子弟。
刘昆是两汉时期的经学家。王莽当政时，刘昆当县令，乐于教书育人，手下学生有500多人。每年春秋两季，刘昆都要按周礼宴请百姓，举办大型的礼仪活动，教化乡里。但是，王莽认为，刘昆聚集那么多人，私行大礼，必是大奸。于是，把他们一家抓起来，关进监狱。
刘昆运气好，刚进监狱，王莽的新朝就灭亡了。天下大乱，狱卒把他们一家放出来，刘昆就带着家人隐居在山中。在刘昆看来，王朝更替，谁主沉浮，有极大的不确定性。
天下安定后，百姓以孝廉为名推举刘昆做官。刘昆一听，跑掉了。他不想做官，跑到江陵教书去了。光武帝刘秀听说后，下旨让刘昆就地担任江陵县令。
按当时的官秩，万户以上为令，以下为长，所以可以推断当时的江陵是大县，人口众多。江陵火灾频发，每当起火的时候，刘昆带众官员对着火叩头，就能降雨止风，刘昆由此名声大振。于是，官升两级当了弘农太守。
“磕头灭火”“驱虎过河”，这当然是真实事件。真实的背后，是刘昆为政一方，在治理郡县时做了大量工作，被百姓所称颂。至于他做了哪些工作，史料上没说。
我们从东汉时期郡、县、乡、里、亭各级官员的职责来推测一下刘昆可能采用了哪些政策，取得了哪些政绩。
秦统一中国后，分天下为36郡。到了汉景帝时期，郡长官叫太守。太守有一项重要的职责是保一方平安。郡下设县，县衙有分属的6科，业务与中央六部、郡守六曹对应，六科直接对县长负责。
《内史杂律》规定，如果粮仓发生火灾，县长就是第一责任人，要追究责任，判重罪。县以下设乡，乡下设里，乡和里是基层的行政机构，其中还有县的派出机构叫亭。乡这一级设置游击，主管全乡的治安巡查工作。“里”的概念是五户为一伍，两伍为一什，百户为一里，官称里正。当发生非常事件时，里正、伍长要及时处置并向上级报告。亭是县一级治安的派出机构，直接对县尉负责。
刘昆治郡，是通过这一系列的组织机构下达政令。可以肯定，刘昆任职期间并没有发生让他承担责任的重大事件，那他用了什么办法？很简单，利用组织机构发动群众，群防群治，以达保一方平安的目的。
刘昆向火磕头，那是对天的敬畏；驱虎过河，那是对民的爱戴。刘昆是经学家、教育家，当然知道《易经》所示规律——凡事不可走极端。“夫法令之必本人情，犹政事之必因风俗也”，为官者，治民要从人性出发，行政要因地制宜，不能一刀切地走“大与小”的极端。要抓大放小，不能因小失大，学会中庸，不偏不倚，不左不右，调和折中，这就是解决“不确定”问题的最好办法。
刘昆其实代表了东汉光武帝刘秀“柔”道执政的基本理念。
和平发展是以不变应万变，变化往往来得很快。建武二十二年，匈奴汗国的第二十任单于呼都而尸道皋若鞮死了。
随后，他的儿子乌达鞮侯继位，但时间不长就死了。之后，他的另一个儿子挛鞮蒲奴继位，时为第二十二任匈奴汗国单于。
当年，挛鞮舆接任他哥哥的单于位时，应该立弟弟也就是王昭君所生的儿子伊屠智牙师为左贤王，成为储君。可是挛鞮舆为了传位给自己的儿子，找借口把伊屠智牙师杀了，立了自己的儿子为左贤王。这件事在匈奴汗国引起了不小的震动。最为气愤的是前任乌珠留单于的长子挛鞮比。挛鞮比在公开场合说：如果遵爷爷呼韩邪单于的遗嘱，按“兄终弟及”的传位方式，叔叔伊屠智牙师当是储君。现在，叔叔被杀，如果按“父死子继”的传位方式，老家伙挛鞮舆的单于位应当是我的。
此话传到了匈奴王庭，挛鞮舆很不满，召挛鞮比入王庭。挛鞮比怕被杀，不再到匈奴王庭参加朝会，挛鞮舆则派两名心腹到挛鞮比的部落监督日常。挛鞮比当时是日逐王，掌握着匈奴汗国南部的八大部落，拥兵自重。
单于挛鞮舆在位28年，日逐王挛鞮比隐忍了28年。挛鞮蒲奴继位时，日逐王挛鞮比忍无可忍，派身边的心腹郭衡带着匈奴汗国的地图前往西河郡求见西河太守，表示愿意归附中国皇帝。
当年安插在挛鞮比身边的间谍起作用了。恰逢匈奴五月龙城祭祀朝会，潜伏在挛鞮比身边的两位骨都侯建议新任单于挛鞮蒲奴趁龙城大会之机，诛杀挛鞮比。而此时，挛鞮比的弟弟渐将王刚好到达龙城并得知消息，立刻派人通知没有到会的挛鞮比。得到消息的挛鞮比集结本部兵力数万人，计划等两位骨都侯回来时先行将其诛杀，再奇袭王庭。可是消息泄露，两位骨都侯回归途中发现兵力正在集结，立即逃回王庭，告知单于挛鞮比叛乱的消息。单于挛鞮蒲奴马上集结兵力，准备攻击挛鞮比。
这件事直接导致了匈奴的再次分裂。
匈奴汗国南部八大部落的首领共同推举日逐王挛鞮比为呼韩邪单于，和第十四任与汉交好的呼韩邪单于名号相同，想借此获得汉朝的认可。
新任的呼韩邪单于挛鞮比派人到五原郡递交国书，表示愿意继承爷爷的遗志，世代与汉和好，永远作为中国藩属，共同抵挡北方的侵略。
此时的匈奴汗国内部，由于连年旱灾、蝗灾，北部草原赤地数千里，且牲畜瘟疫流行，匈奴百姓、牛羊大量死亡。匈奴汗国挛鞮蒲奴单于怕中国趁机报复，也派出使节到达渔阳，请求与中国和解，恢复和亲政策。
这一幕，重现了几十年前南、北匈奴分裂时的场景。
“墙倒众人推，破鼓万人捶”似乎是自然规律。匈奴东部受欺负多年的乌桓部落乘机发动大规模的复仇性攻击。匈奴溃败，再现了漠北无王庭的历史局面。
这个情况，对中原王朝着实是个好消息。这时候，就有将军提出，趁匈奴汗国天灾和内乱之机，派5000骑兵攻击匈奴，建功塞外。
那么，早已厌战，以“柔”道治国的光武帝刘秀采取了什么对策呢？刘秀笑着对手下的将军说：不要谈论战争了，汉王朝应当以仁待之。
之后的朝议，针对乌桓，朝廷采用了“物资外交”政策，把使其臣服归降作为目的。中原人口骤降，目前还是应当以养民为本。金钱和物资能解决的问题都不是大问题。
对于南匈奴的诚意，朝廷上再次出现了一群人与一个人的对立。众官员们认为，天下安定不久，中原空虚，匈奴的诚意不可知，应当回绝。而中郎将耿国力排众议，认为应当接受南匈奴的归附，依照汉宣帝时代的做法，由南匈奴作为汉地边塞的屏障，在东面抵挡鲜卑人入塞，在北面阻止北匈奴劫掠，推进沿边塞各郡恢复生产。光武帝刘秀采纳了耿国的意见，下诏撤边归农，以图发展。
得知挛鞮比自立为呼韩邪单于、归附中原王朝，挛鞮蒲奴非常震惊，然后率部向北撤退了1000余里地。而此时，原本属于北匈奴但亲汉的两个部落的3万余人投靠了挛鞮比。与当年的呼韩邪单于一样，挛鞮比派出使节到洛阳朝贡，请求汉军协防，派王子入侍，重续王莽时期中断的汉匈和约。
南匈奴附汉，辽西郡的乌桓部落率领部众归降中国。汉光武帝刘秀按班彪的意见，在乌桓重设乌桓校尉。
中断的边塞贸易再次开放。
因为汉使段彬要求挛鞮比在接受诏书时下拜，已归附南匈奴的左贤王部和挛鞮比旧部的五位骨都侯及其部共计3万余人，觉得此举有损匈奴人的威严，就脱离了南匈奴，向北迁移，在距南匈奴王庭300里处另起炉灶，领队的薁（ào）鞬左贤王自称单于。
这部分脱离南匈奴的部落，只一个来月就开始了内斗，成员互相攻杀，五位骨都侯全部战死，自称单于的薁鞬左贤王自杀。之后，他们的后人互不通婚，各自拥兵自重。为了权力，这里上演了一出匈奴人自相残杀的历史悲剧。这场五位骨都侯的争战从夏季开始，一直打到了冬季，原本3万人的部落只剩下3000余人。这3000余人之后南下，准备再次归附南匈奴。此时，北匈奴单于挛鞮蒲奴派兵追击，而南匈奴单于挛鞮比派兵驰援。冲突中，南匈奴战败。
光武帝刘秀命南匈奴向中原方向撤居，以避免匈奴内战。朝廷在西河郡设立协防部队，保护南匈奴的安全。移居西河郡的南匈奴分别派出军队，前往云中、五原、朔方、北地、定襄、雁门、代郡，协助汉军的边防部队巡逻。
此时的北匈奴，为表示对汉的诚意，开始释放所俘的边民。北匈奴的突击部队，每次南下，都先向边塞的守军解释，他们的军事行动是针对挛鞮比的，不会骚扰中国边塞。
到了公元51年，北匈奴汗国单于挛鞮蒲奴派使节来朝，再次请求与汉和亲。
在朝议时，太子刘庄开始展现出他的政治才能。刘庄认为：南匈奴才刚归附，北匈奴恐惧汉与南匈奴形成联军对北匈奴进行攻击，这才主动示好。如果此时与北匈奴和亲联姻，恐怕会失去南匈奴对中国的信任，为了自保，南匈奴会自谋生路。如果南匈奴脱离中国，北匈奴自然不会再示好中原，这种结果将是南北匈奴都不再信服中国。
太子的建议让光武帝刘秀很满意，于是决定不接受北匈奴的请求，命使节返回。
对于南匈奴，朝廷延续了宣帝时代的做法，赐予他们汉家的官服、官帽、单于玺，并赐予车马、金银等物资赈济百姓，帮助南匈奴恢复生产，派出军队协防，同时派出文官协助处理当地政务。到年终时，南匈奴则派使节入洛阳，呈报情况，更换入侍的王子和贵族。汉皇帝则重赏单于、阏氏及贵族，一切按之前的制度执行。
北部边塞恢复了以往的生机，沿边八郡的流民先后返回故土。
在是否对北匈奴予以致命的打击方面，朝中的将军们再次建议说：匈奴贪利，缺少信誉与礼教。他们贫困时就屈服以图生存，强盛时就傲慢，频繁抢掠。现在恰逢北匈奴有天灾人祸，此时应当主动出击，联合高句丽（Gōulí）、乌桓、鲜卑攻击北匈奴东部，集结河西四郡及陇西境内的西羌攻击北匈奴西部，则可一战解决万世之忧。如若坐失良机，流传万代的大业则功亏一篑。
光武帝刘秀此时以兵法来回答这些有勇无谋的将军。这部兵法就是历史上著名的《三略》，也叫《黄石公三略》。刘邦当年就是靠张良提供的这部兵法谋得天下，建立了大汉王朝。
《黄石公三略》分上、中、下三略，刘秀用上略回答了众将军们：柔能制刚，弱能克强。柔是一种美德，而刚是一种灾难。弱者会得到帮助，而强者会被怨恨攻击。刚柔相济，恰到好处，才是治国之道。舍近求远，劳而无功。做好眼前的事情，才会见成效。以恩德待人，终会强大，珍惜现有的，才会平安。贪图他人所有，则会变得凶恶。凶恶的暴政，可能一时成功，但终将失败。对一个国家来说，内部的危机才是亡国之本。匈奴虽然分裂、受灾，实际上仍然十分强大。谣言往往会远离真相。目前，屯垦戍边，加强戒备，与民休养才是最好的办法。
中国的强大，让北匈奴更为紧张，他们多次派出使节向汉朝进贡马匹，请求和亲，还请求大汉派出使节到匈奴之地教导匈奴人礼乐。并提出，可以率西域各国的使节一同到洛阳朝觐。北匈奴这么说，说明西域诸国投降了北匈奴。对于北匈奴的进贡，刘秀按班彪的建议，本着等价交换的原则适度赏赐。与其保持相对友好的关系，不干预匈奴内政。
自张骞凿空西域以来，丝绸之路的贸易，从官方的立场来说属于亏本买卖。来自西域的驼鸟蛋都可以换走大汉王朝的真金白银、丝绸漆器，更别说狮子、犀牛的交换代价了。大汉王朝只落了个“天朝大国，物产丰富”的名声而已。
光武帝刘秀放弃西域，只是因为中原的人力、财力不足以维护西域都护府的运行吗？当然不是。对当时的中原来说，收复西域弊大于利。汉武帝刘彻时代，为断匈奴右臂，打通西域之路，交好各国，是有前提条件的。那就是“文景之治”之后，国富民强，财富有余，兵强马壮。各方的珍奇异宝从四面八方涌入中原。武帝开辟园林、扩建宫殿，帷帐豪华，衣着绚丽，对各方来朝的使节大度馈赠，万里相送，所耗的费用无法统计。加之与匈奴连年征战，以致国库空虚，只能实行酒、盐、铁专卖，百姓饲养牛羊猪狗都得交税。最后民力耗尽，财源枯竭，各地盗匪四起。汉武帝晚年开始反省，下达《轮台罪己诏》，放弃屯田西域。
在光武帝刘秀看来，西域各国地广人稀，国小兵弱，自有君主，无法一统。他们归附匈奴只是权宜之举。匈奴能得到西域的物产，但不能左右西域的民心。对于正在修复战争创伤的中原王朝来说，西域归属何方，还不重要。
从距离上来说，近有龙堆，远有葱岭，那是天地用以划界的屏障。自张骞通西域，160多年，汉王朝对西域诸国并无索取，只有恩惠。所以中原统一后，西域各国思念汉的威望与恩德，自愿归附，多次请求重置西域都护府，但时机并不成熟。