中国以统一之早，豪于世界，然秦始皇之灭六国，事在民国纪元前二千一百三十二年，亦不过余二千年耳。自此上推，迄于史事略有可知之时，其年岁必不止此。则中国之历史，犹是分立之时长，统一之时短也。分立之世，谓之封建，统一之时，号称郡县，为治史者习用之名。然以封建二字，该括郡县以前之世，于义实有未安。何则？封者裂土之谓，建者树立之义，必能替彼旧酋，改树我之同姓、外戚、功臣、故旧，然后封建二字，可谓名称其实，否即难免名实不符之诮矣。故封建以前，实当更立一部族之世之名，然后于义为允也。“部落曰部，氏族曰族”，见《辽史·营卫志》。
部族之世，事迹已鲜可征，然昔人想像之辞，亦有不尽诬者。《吕览》曰：“凡人之性，爪牙不足以自守卫，肌肤不足以扞寒暑，筋骨不足以从利辟害，勇敢不足以却猛禁悍，然犹且裁万物，制禽兽，寒暑燥湿弗能害，不惟先有其备而以群聚邪？群之可聚也，相与利之也。利之出于群也，君道立也。自上世以来，天下亡国多矣，而君道不废者，天下之利也。四方之无君者，其民少者使长，长者畏壮；有力者贤，暴傲者尊；日夜相残，无时休息，以尽其类，圣人深见此患也，故为天下长虑，莫如置天子也；为一国长虑，莫如置君也。”273《恃君览》。《墨子》曰：“夫明乎天下之所以乱者生于无政长，是故选天下之贤可者，立以为天子。天子立，以其力为未足，又选择天下之贤可者，置立之以为三公。天子三公既已立，以天下为博大，远国异土之民，是非利害之辨，不可一二而明知，故画分万国，立诸侯国君。诸侯国君既已立，以其力为未足，又选择其国之贤可者，置立之以为正长。”《尚同上》。由《吕览》之说，则自下而上；由《墨子》之说，则自上而下；二者皆有真理存乎其间，盖古之民，或氏族而居，或部落而处，彼此之间，皆不能无关系。有关系，则必就其有才德者而听命焉。又或一部族人口独多，财力独裕，兵力独强，他部族或当空无之时，资其救恤；或有大役之际，听其指挥；又或为其所慑；于是诸部族相率听命于一部族，而此一部族者，遂得遣其同姓、外戚、功臣、故旧，居于诸部族之上而监督之，亦或替其旧酋而为之代。又或开拓新地，使其同姓、外戚、功臣、故旧分处之。此等新建之部族，与其所自出之部族，其关系自仍不绝。如此，即自部族之世，渐人于封建之世矣。先封建之世，情形大略如此。
封建之制，盖亦尝数变矣。其有传于后而较完整者，盖惟儒家之说。儒家之说，又分今古文两派。孰非孰是，向为经生争辩之端。其实二者皆拟议之辞，非史实也。今先略述二家之说，然后考其说之所由来。儒家之说既明，而封建之世之情形，亦略可睹矣。
《礼记·王制》曰：“王者之制禄爵：公、侯、伯、子、男，凡五等，诸侯之上大夫卿、《白虎通》引无卿字，又云：“诸侯所以无公爵者，下天子也。”则上大夫即卿可知。下大夫、上士、中士、下士，凡五等。天子之田方千里，公侯田方百里，伯七十里，子男五十里，不能五十里者，不合于天子，附于诸侯，曰附庸。天子之三公之田视公侯，天子之卿视伯，天子之大夫视子男，天子之元士视附庸。制农田百亩，百亩之粪，上农夫食几人，其次食八人，其次食七人，其次食六人，下农夫食五人。庶人在官者，其禄以是为差也。诸侯之下士视上农夫，禄足以代其耕也。中士倍下士，上士倍中士，下大夫倍上士，卿四大夫禄，君十卿禄。次国之卿三大夫禄，君十卿禄。小国之卿倍大夫禄，君十卿禄。”《孟子·万章下》答北宫锜问周室之班爵禄略同。《孟子》云“天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位，凡五等”，与《王制》公、侯、伯、子、男凡五等异。其云“君一位，卿一位，大夫一位，上士一位，中士一位，下士一位，凡六等”，则与《王制》似异实同。又云“下士与庶人在官者同禄”，亦与《王制》小异。《白虎通》引《含文嘉》，亦以为周制。云：殷爵三等。合子男从伯，或曰合从子。地三等不变。《含文嘉》又云：夏爵亦三等，见《王制疏》。郑注《王制》则云：“此地殷所因夏爵三等之制也。《春秋》变周之文，从殷之质，合伯子男以为一，则殷爵三等者。公、侯、伯也异畿内谓之子。周武王初定天下，更立五等之爵，增以子男，而犹因殷之地，以九州之界尚狭也。周公摄政，致大平，斥大九州之界。封王者之后为公，及有功之诸侯，大者地方五百里。其次侯，四百里。其次伯，三百里。其次子，二百里。其次男，百里。所因殷之诸侯，亦以功黜陟之。其不合者，皆益之地为百里焉。是以周世有爵尊而国小，爵卑而国大者。惟天子畿内不增，以禄群臣，不主为治民。”案《周官》大司徒云：“诸公之地，封疆方五百里，其食者参之一。诸侯之地，封疆方四百里，其食者参之一。诸伯之地，封疆方三百里，其食者参之一。诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一。诸男之地，封疆方百里，其食者四之一。”郑氏偏据《周官》，遇礼制与《周官》不合者，辄挤为夏、殷制，实皆无稽之谈也。
无论《周官》《王制》，皆属学者拟议之辞，本非古代史实。然拟议之说，亦必有其所由。《榖梁》曰：“古者天子封诸侯，其地足以容其民，其民足以满城而自守也。”襄公二十九年。此以人口之众寡言之。《孟子》曰：“天子之地方千里，不千里，不足以待诸侯；诸侯之地方百里，不百里，不足以守宗庙之典籍。”《告子下》。此以财用之多少言之。足见封地之大小，实视事势而定，非可任意为之也。《易·讼卦》九二：“不克讼，归而逋，其邑人三百户，无眚。”《疏》：“此小国下大夫之制。《周礼》小司徒，方十里为成，九百夫之地。沟渠，城郭，道路，三分去一，余六百夫。又以不易，一易，再易，定受田三百家。”此即《左氏》所谓夏少康有田一成，哀公元年。亦即《论语》所谓夺伯氏骈邑三百者。《宪问》。在春秋时为下大夫之封，在古则为成国矣。《吕览》谓“海上有十里之诸侯”，《慎势》。盖指此，此封建之最早者也。稍进则为今文家所言之制。古之居民，实以百里为一区。已见第十一章第三节。其不及此者，则《孟子》所谓“今滕绝长补短，方五十里”者也。《滕文公上》。过于此者，则《明堂位》谓成王封周公于曲阜，地方七百里；《史记·汉兴以来诸侯年表》，谓周封伯禽、康叔于鲁、卫，地各四百里；大公于齐，兼五侯地。此为《周官》上公之封。《孟子》曰：“周公之封于鲁，为方百里也，地非不足，而俭于百里。”“今鲁方百里者五。”《告子下》。《明堂位》《史记》盖皆据后来封域言之，在周初尚无此等国，故今文家所拟制度，大国犹仅百里；春秋以来，此等国渐多，作《周官》者，遂增公侯之封，至于四五百里，而以百里为男国也。更大于此者，则《孟子》所谓“海内之地，方千里者九，齐集有其一”；《梁惠王上》。子产所谓“大国地多数圻”。《左氏》襄公三十五年。此等大国，从无受封于人者，故作《周官》者亦不之及也。公、侯、伯、子、男，皆为美称，见《白虎通义·爵篇》。语其实则皆曰君。故《曲礼》谓“九州之长，人天子之国曰牧，于外曰侯，于其国曰君”也。公、侯、伯、子、男，虽为美称，然古碻亦以是为进退。274《史记·卫康叔世家》，自贞伯以上皆称伯。顷、釐两世称侯。武公平戎有功，平王命之，自此称公，成侯复贬号为侯。及子平侯皆称侯。嗣君贬号曰君。以下四世，又皆称君，皆从其实书之，必国史元文也。君其实，称君则无复夸饰。《赵世家》：“五国相王，武灵王独不肯，曰：“无其实，敢有其名乎？令国人谓己曰君。”，谦，不欲妄有美称也。牧与伯即一物，自其受职于天子言之曰牧，自其长一州言之曰伯，故《王制》言“八州八伯”，而《曲礼》言州长曰牧。王者天下所归往，伯则诸侯之长。凡并时尊无与敌者，则谓之王。受命于王，以监察一方者，则谓之伯。然所谓王者，非真普天之下，尊无二上，亦就一区域之内言之，故春秋时吴、楚等国皆称王以其所王之区，本非周室号令所及也。参看第九章第二节楚熊渠、熊通事。徐偃王亦称王。《榖梁》哀公十三年，与吴辞尊称而居卑称，以令乎诸侯，以尊天子，即谓去王而称子也。然此特在中国，在江东未必如是。越之亡也，《史记》言其诸族子或为王，或为君，滨于江南海上，服朝于楚，为王而仍可服朝于人，即因其各居一区也。伯之始，似系就一区之内，分为九州，中由天子自治，是为县内，其外更分为八区，各委一人治之。尧、舜时封域，实不过今山东一隅，其时已有九州之制。已见第十章第二节。故《尚书大传》即有所谓八伯。见第七章第四节。其后疆域式廓，而此制不废，则其所治者，侔于《禹贡》之一州矣。召康公命齐大公，见《左氏》僖公四年。周命楚成王、见第九章第二节。秦穆公见第九章第四节。皆如此。此即《王制》所谓八州八伯，亦即《曲礼》所谓九州之长者。又周初声教所及既广，天子一人治理难及，于是有周、召分陕之制，见《公羊》隐公五年。后拟制者亦沿之，则《王制》所谓“分天下以为左右曰二伯”，《曲礼》所谓“五官之长曰伯是职方”者也。《史记·五帝本纪》言黄帝“置左右大监，监于万国”，疑亦附会此制以立说。《王制》又曰：“天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。”此则依附周初使管叔、蔡叔、霍叔监殷之事者也。周、召二公，世为王室卿士，二伯分陕之制，可谓仍存，特不克举其职耳。五霸迭兴，亦即九州之长之职，特其会盟征伐，所搂而及者更广；而秦始皇分天下为三十六郡，郡置守尉监，亦即三监之制；盖当时自有此法，故儒家之拟制者，亦以是为言也。李斯为荀卿弟子，此制或即原于儒家之说，亦未可知。战国之世，所谓七雄者，地小者与王畿侔，大者则又过之，实即春秋以前之王，故各国后皆称王。此时列国之封其臣，小者称君，如孟尝君、望诸君是也。大者亦称侯，如穰侯、文信侯是也。则临其上者，非更有他称不可。其时之人所拟之称号为帝，故齐、秦尝并称东西帝，秦围邯郸时，魏又欲尊秦为帝。始皇并六国后，令丞相御史议更名号，博士初上尊号为泰皇，始皇命去泰著皇，采上古帝位号，号曰皇帝，名为法古，实亦顺时俗所习闻也。
巡守朝贡之制，其为虚拟而非事实，亦与制禄爵之说同。《王制》云：“诸侯之于天子也，比年一小聘，三年一大聘，五年一朝。天子五年一巡守。岁二月东巡守，至于岱宗。五月南巡守，至于南岳。八月西巡守，至于西岳。十有一月北巡守，至于北岳。”《周官》大行人则云：“侯服岁壹见，其贡祀物。甸服二岁壹见，其贡嫔物。男服三岁壹见，其贡器物。采服四岁壹见，其贡服物。卫服五岁壹见，其贡材物。要服六岁壹见，其贡货物。九州之外，谓之蕃服，世壹见，各以其所宝贵为挚。王之所以抚邦国诸侯者：岁遍存。三岁遍。五岁遍省。七岁属象胥，谕言语，协辞命。九岁属瞽史，谕书名，听声音十有一岁，达瑞节，同度量，成牢礼，同数器，修法则。十有二岁，王巡守殷国。”案晏子说巡守之礼曰：“春省耕而补不足，秋省敛而助不给。”《孟子·梁惠王上》。与《周官》《王制》所说，主为治诸侯者，绝不相同。《王制》云：“山川神祇，有不举者为不敬，不敬者，君削以地，宗庙有不顺者为不孝，不孝者，君绌以爵。变礼易乐者为不从，不从者君流。革制度衣服者为畔，畔者君讨。有功德于民者，加地进律。”《孟子·告子下》曰：“入其疆，土地辟，田野治，养老尊贤，俊杰在位，则有庆，庆以地。入其疆，土地荒芜，遗老失贤，掊克在位，则有让。”此皆三公黜陟之事。《白虎通义·巡狩篇》曰：“天道时有所生，岁有所成。三岁一闰，天道小备，五岁再闰，天道大备，故五岁一巡狩。三年小备，二伯出述职黜陟。一年物有终始，岁有所成，方伯行国。时有所生，诸侯行邑。”夫省耕省敛，则所谓时有所生者也。齐景公问于晏子曰：“吾欲观于转附、朝舞，遵海而南，放于琅邪，吾何修而可以比于先王观也？”《孟子·梁惠王下》。自营丘至于琅邪，则所谓方伯行国者也，二伯出述职黜陟，即周、召分陕之事，犹之蒙古宪宗命世祖治漠南，阿里不哥治漠北耳。设使周王是时，犹能亲历所属，安用是纷纷为？然则所谓巡守者，邦畿之大，不过齐之先君，犹能行之，过此以往，则不可知矣。安得如《尧典》所云，一岁之中，驱驰万里乎？《王制》所言巡守之法，皆本《尧典》，即《尧典》之传也《书疏》云：“郑玄以为每岳礼毕而归，仲月乃复更去，计程不得周遍，此事不必然也。”然果以东岳为泰山，西岳为华山，南岳为衡山，北岳为恒山，即不归而径往，又安得周遍乎？作《周官》者，亦知其事之不可行，故改为十二岁一巡守。然如《尧典》之所说，虽十二岁一举，亦岂能行？《左氏》庄公二十一年，“王巡虢守”，近畿之国，虽东周后，亦未尝不可举行巡守之典也。即如《周官》所说属象胥、属瞽史等，亦千里之内，犹或难之，况欲行之方数千里之广邪？
《左氏》昭公三年，子大叔曰：“昔文、襄之霸也，令诸侯三岁而聘，五岁而朝。”昭公十三年，叔向曰：“明王之制，使诸侯岁聘以志业，间朝以讲礼，《注》：三年而一朝。再朝而会以示威，《注》：六年而一会。再会而盟以显昭明。”《注》：十二年而一盟。其说与《周官》《王制》相出入。叔向所云明王之制，《义疏》引崔氏，以为朝霸主之法，盖是。春秋时，鲁数朝于晋，又尝朝于楚，驰驱皆在数千里外，然则《周官》《王制》所云，其为按春秋、战国时事立说无疑也。是时大国之诛求于小国者甚酷。如《左氏》襄公二十九年，女叔侯谓鲁之于晋，“职贡不乏，玩好时至，公卿大夫相继于朝，史不绝书，府无虚月”是也。八年，公如晋朝，以听朝聘之数。是岁，五月，会于邢，以命朝聘之数。然则朝聘之疏数，亦大国制之，无定法也。275贡赋之数，本大国多，小国少。《左氏》昭公十三年，子产争承曰：“昔天子班贡，轻重以列。列尊贡重，周之制也。卑而贡重者，甸服也。郑，伯男也，而使从公侯之贡，惧弗给也。”是其事也。襄公二十七年，弭兵之会，季武子使谓叔孙，以公命，曰：“视邾、滕。”既而齐人请邾，宋人请滕，皆不与盟。276叔孙曰：“邾、滕，人之私也，我列国也，何故视之？宋、卫吾匹也。”乃盟。邾、滕之不与盟，即所谓附庸也。此等附庸，仍助大国共赋役。襄公四年，公如晋听政，请属郐。晋侯不许。孟献子曰：“郐无赋于司马，为执事朝夕之命敝邑，敝邑褊小，阙而为罪，寡君是以愿借助焉。”定公元年，城成周。宋仲几不受功，曰：“滕、薛、郳，吾役也。”是其事也。又贡于大国多，贡于小国少。哀公十三年，黄池之会，吴人将以公见晋侯。子服景伯曰：“王合诸侯，则伯帅侯牧以见于王；伯合诸侯则侯帅子男以见于伯，自王以下，朝聘玉帛不同，故敝邑之职贡于吴，有丰于晋，无不及焉，以为伯也。今诸侯会而君将以寡君见晋君，则晋成为伯矣，敝邑将改职贡。”是其事也。《周官·司徒》，其食者几，郑《注》云：“足其国礼俗、丧纪、祭祀之用，乃贡其余，若今度支经用，余为司农谷矣。”《月令》：季秋：“合诸侯，制百县，为来岁受朔日，与诸侯所税于民轻重之法，贡职之数，以远近土地所宜为度，以给郊庙之事，无有所私。”季冬：“乃命大史，次诸侯之列，赋之牺牲，以共皇天上帝社稷之飨。乃命同姓之邦，共寝庙之刍豢。命宰历卿大夫，至于庶民土田之数，而赋牺牲，以共山林名川之祀。”盖亦行于畿内之法，而后推之远国者也。《左氏》襄公二十二年：“臧武仲如晋，雨，过御叔。御叔在其邑，将饮酒，曰：焉用圣人？我将饮酒而已，雨行，何以圣为？穆叔闻之，曰：不可使也，而傲使人，国之蠹也。令倍其赋。”《注》云：“古者家其国邑，故以重赋为罚”，《疏》云：“言以国邑为己之家，有贡于公者，是减已而贡之，故以重赋为罚。”277大国之诛求于小国，犹国君之诛求于大夫也。
古有所谓兴灭国，继绝世者，书传以为美谈，实则贵族之互相回护而已。兴灭国，继绝世，说见《尚书大传》，曰：“古者诸侯始受封，必有采地：百里诸侯以三十里，七十里诸侯以二十里，五十里诸侯以十五里。其后子孙虽有罪黜，其采地不黜，使其子孙之贤者守之，世世，以祠其始受封之人。此之谓兴灭国，继绝世。”案东周之亡也，秦尽入其国，而不绝其祀，以阳人赐周君，奉其祭祀，此即《书传》所谓兴灭国继绝世者。而如《乐记》述《牧野之语》，谓武王既克殷，反商，未及下车，而封黄帝之后于蓟，封帝尧之后于祝，帝舜之后于陈；下车而封夏侯氏之后于杞，投殷之后于宋；《五经异义》：“《公羊》说：存二王之后，以通三统。古《春秋左氏》说：封夏、殷二王之后，以为上公，封黄帝、尧、舜之后，谓之三恪。”通三统之说，见于隐公三年，《公羊解诂》云：使统其正朔，服其服色，行其礼乐，盖儒家谓三王之道若循环，终而复始，故必存二代之法，以备本朝之治既敝而取资焉，此乃儒家之说。三恪之名，见于《左氏》襄公二十五年，然僖公二十五年、昭公二十五年，皆云“宋于周为客”，则并非专指黄帝、尧、舜之后，亦不必专指夏、殷。盖尊礼先代之后，古确有其事，儒家乃因之以立通三统之义也。此亦犹契丹大祖尊遥辇于御营，亦贵族之互相回护而已。后世于此等事，率美而傅之，然于民何与焉？则尤其大焉者。盖古贵族皆恃封土以为食，而古人迷信“鬼犹求食”，亦与生人同。《左氏》宣公四年。失其封土，则生无以为养，死不能尽葬祭之礼，故古人以为大戚。纪季之以酅入齐也，曰：“请复五庙，以存姑姊妹。”即此义也。见《公羊》庄公二十三年。东周时国，往往有灭而复见者，则古人能行此者盖甚多。然有国有家者之所以争，以其利也，利其土地人民而争之，而复与之以采地，又何以充不夺不餍之欲乎？此先王之后所以卒绝，而封建之所以终变为郡县也。“寓公不继世”亦此义。
《王制》曰：“天子之县内诸侯，禄也。外诸侯，嗣也。”以制爵禄之道言之，内诸侯与外诸侯，绝无以异，所异者，世与不世而已。变封建为郡县，无他，即变外诸侯为内诸侯而已。何以言之？案古之居民，最小者曰聚，大曰邑，又大曰都。278何以知聚最小，邑较大，都更大？以《史记》言舜所居“一年成聚，二年成邑，三年成都”；《五帝本纪》。《左氏》言“邑有宗庙先君之主曰都，无曰邑”也。庄公二十八年，都邑等时亦通称，不可泥。合若干都与邑而统属之，则曰国。其君不世继者则为县。何以知县与国是一？以古书多记灭国为县者。其不记其兴灭建置者，县名亦率多旧国名，可推想其灭国而为县也。昭公二十八年（前514），晋分祁氏之田以为七县，羊舌氏之田以为三县。五年，蘧启疆言：“韩赋七邑皆成县。”又言：“因其十家九县长毂九百，其余四十县，遗守四千。”此卿大夫之采地，寖盛而成为县者也。《史记·商君列传》，言商君治秦，集小都乡邑聚为县，此则国家新设之县，君之者不复世袭者也。楚县尹称公，楚称王，其所封之大国，固得称公也。然既谓之县尹，则必不复世袭，此即内诸侯禄之制。县为居民之区。已见第十一章第三节。郡则为军事而设。姚氏鼐曰：“郡之称，盖始于秦、晋。以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡。如所云阴地之命大夫，即郡守之谓也。案见《左氏》哀公四年。赵简子之誓曰：上大夫受县，下大夫受郡。见哀公二年。郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等。愚案《周书·作雒》云：“千里百县，县有四郡。”则亦有大小之异。《晋语》：夷吾谓公子絷曰：君实有郡县。言晋地属秦，异于秦之近县，非云郡与县相统属也。及三卿分范、中行、知氏之县，其县与己故县隔绝，分人以守，略同昔者使人守远地之体，故率以郡名，然而郡乃大矣，所统有属县矣。”愚案《史记》：甘茂谓秦王曰：“宜阳大县也，上党、南阳，积之久矣。名曰县，其实郡也。”春申君言于楚王曰：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。因并献淮北十三县，请封于江东。”皆见本传。此皆郡之军备优于县之证。楚有巫、黔中；赵有云中、雁门、代郡；燕有上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东；魏有河西、上郡；皆所以控扼戎翟。参看第十章第一节。宜阳、淮北，则所以捍御敌国。吴起为魏文侯守西河，晋文公问原守于寺人勃鞮，见《左氏》僖公二十五年。即其类。然则郡县之兴久矣。东周之世，诸大国中所苞之郡县，固不少矣。秦始皇灭六国，以其异国初服，不可无以控制之，乃皆裂其地以为郡，使信臣精卒，陈利兵而谁何焉，然非创制也。始皇之所异者，深鉴天下苦战斗不休，以有侯王，复立国是树兵，故身有海内，而子弟为匹夫，谓其行郡县，不如谓其废封建之为当也。