图书在版编目（犆犐犘）数据边疆与少数民族／王川等著．—南京：南京大学出版社，２０１５．３（中华民国专题史／张宪文，张玉法主编）ＩＳＢＮ９７８７３０５１４８３８５Ⅰ．①边…Ⅱ．①王…Ⅲ．①边疆地区地方史研究中国民国②古代民族民族历史中国民国Ⅳ．①Ｋ９２８．１②Ｋ２８９中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２０１５）第０４５１８６号中华民国专题史张宪文张玉法主编第十三卷边疆与少数民族王川张启雄蓝美华吴启讷等著出版发行南京大学出版社社址南京市汉口路２２号邮编２１００９３出版人金鑫荣责任编辑肖自强李鸿敏编辑热线０２５８３６８５７２０照排南京紫藤制版印务中心印刷南京爱德印刷有限公司开本７１８×１０００１／１６印张３３．７５字数５１８千版次２０１５年３月第１版２０１５年３月第１次印刷ＩＳＢＮ９７８７３０５１４８３８５定价１３５．００元网址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｕｐｃｏ．ｃｏｍ官方微博：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｉｂｏ．ｃｏｍ／ｎｊｕｐｃｏ官方微信号：ｎｊｕｐｒｅｓｓ销售咨询热线：（０２５）８３５９４７５６版权所有，侵权必究凡购买南大版图书，如有印装质量问题，请与所购图书销售部门联系调换总序两岸四地中国大陆、台湾、香港、澳门的４０所大学和研究机构的７０位历史学教授与研究员合作撰著的《中华民国专题史》，共１８卷，８００多万字，由南京大学出版社和台北思行文化传播有限公司，分别以简体字和繁体字两种版本在两地出版。这套书的撰写和出版，是两岸四地学者经过五年共同努力而结出的丰硕成果。这是两岸史学界第一次大型的学术合作，无疑是两岸学术界的盛举，对推动两岸学术事业的进步和两岸关系的发展，将起到积极的作用。
中华民国是以孙中山为首的革命志士，发动辛亥革命，经过艰苦卓绝的奋斗，前仆后继，推翻清王朝，建立起来的亚洲第一个民主共和国。孙中山高举民主共和的旗帜，坚持建设现代国家的政治理念，制定建国大纲、实业计划，以实现天下为公、世界大同为理想，奋斗终生。１９２５年孙中山逝世以后，国共两党由于政治理念的不同，在革命道路和革命方法方面存在差异，二十多年间经历了合作、矛盾、分裂，又合作、又矛盾、又分裂的过程，最终通过军事斗争，国民党失去中国大陆，移往台湾。
１９４９年以后，差不多有三十多年时间，国共两党依然处于政治、军事对峙状态，民间没有往来，官方更无接触。由于双方对历史资料采取封锁政策，并以“特藏”对待对方史料，广大民众对真实历史无以了解，加上受意识形态的影响，有一些人的历史观念和认知，往往是片面的甚至是错误的，经常是戴着有色眼镜看待对方。
２０世纪７０—８０年代，终于迎来曙光。在中国大陆，邓小平改革开放思想深入各个领域，学术界的精神枷锁被打破，学者们开始以实事求是的态度１边疆与少数民族进行学术研究，重新认识各种历史问题、历史事件和历史人物。学术研究逐步走向繁荣。而在蒋经国开放大陆探亲等政策推动下，台湾许多老兵、学者等，重返大陆探亲、访友、旅游、经商和交流学术。１９９０年，台湾学者以３０余人的规模第一次赴广东翠亨村出席“孙中山与亚洲”国际学术研讨会，其后多次赴南京、溪口、北京、上海等地出席民国史方面的研讨会。台湾学者赴南京中国第二历史档案馆查阅民国史档案，更是络绎不绝。而中国大陆学者于１９９４年、１９９５年曾组成１０人至３０人的学术团队，赴台北参加“中国历史上的分与合”学术研讨会和“纪念抗日战争胜利五十周年”学术研讨会。大陆学者也深入台湾的学术机构、档案馆、图书馆，寻找各类珍稀史料。开始时，双方在学术思想、学术观点、学术研究方法等方面，也有分歧和争论。譬如，“辛亥革命的性质是资产阶级革命还是全民革命？”“孙中山是否提出过‘联俄、联共、扶助农工’三大政策？”“如何看待南京国民政府建立初期的经济政策和成就？”“如何看待抗日战争时期国共两党、两军、两个战场的地位和作用？”诸多问题，都有多角度的讨论。
三十年来，两岸人文社会科学学者，不断往返交流，相互出席对方的学术研讨会，相互踏上彼岸查阅各类史料和档案文献，相互切磋，取长补短，各自梳理、更新以往不当的历史观念和学术认知，学者们的观点和对众多历史问题的看法日益接近或形成了共同的认识，其中包括对许多重大历史问题的认识，有政治的、军事的、外交的、经济的、社会的、文化的，也包括许多重要历史事件、历史人物等。这是两岸实施开放、交流以来取得的重大成就。它体现了历史学家高尚的职业道德和学术品质，对两岸共同构筑新型的历史学科有积极的意义。我们应该向发扬传统美德和为中华民族学术事业作出贡献的两岸历史学者表示最崇高的敬意。
为了向国人展示两岸四地历史学者共同研究和重构民国历史所作的努力，也为了使国人了解那段曾被曲解过、现已有所改变并恢复了其真实面貌的民国历史，我们按照历史顺序设计了１８个专题，以两岸四地学者合著《中华民国专题史》的方式，开展共同研究。这一做法在两岸分隔以来是无先例的。我们期望这一合作对民国历史研究和两岸关系的发展，作出有益的贡献。
２总序《中华民国专题史》的１８个专题目录如下：１．《从帝制到共和：中华民国的创立》２．《文化、观念与社会思潮》３．《北京政府时期的政治与外交》４．《国民革命与北伐战争》５．《国民政府执政与对美关系》６．《南京国民政府十年经济建设》７．《中共农村道路探索》８．《地方政治与乡村变迁》９．《城市化进程研究》１０．《教育的变革与发展》１１．《抗日战争与战时体制》１２．《抗战时期的沦陷区与伪政权》１３．《边疆与少数民族》１４．《华侨与国家建设》１５．《台湾光复研究》１６．《国共内战》１７．《香港与内地关系研究》１８．《革命、战争与澳门》参与《中华民国专题史》合作研究的两岸四地的学者（排名不分先后）为：大陆地区张宪文（南京大学荣誉资深教授）朱庆葆（南京大学中华民国史研究中心教授）马俊亚（南京大学中华民国史研究中心教授）曹大臣（南京大学中华民国史研究中心教授）姜良芹（南京大学中华民国史研究中心教授）欧阳哲生（北京大学历史系教授）江沛（南开大学历史学院教授）赵兴胜（山东大学历史文化学院教授）３边疆与少数民族徐畅（山东大学历史文化学院教授）叶美兰（南京邮电大学教授）陈红民（浙江大学历史系教授）赵立彬（中山大学历史系教授）朱汉国（北京师范大学历史学院教授）张同乐（河北师范大学历史学院教授）齐春风（南京师范大学教授）王川（四川师范大学历史文化学院教授）黄正林（陕西师范大学教授）张玉龙（赣南师范学院教授）刘慧宇（福建江夏学院教授）张俊义（中国社科院近代史研究所研究员）田玄（中共中央党史研究室研究员）任贵祥（中共中央党史研究室研究员）张太原（中共中央党史研究室研究员）马振犊（中国第二历史档案馆研究馆员）蒋耘（中国第二历史档案馆研究馆员）谷小水（中山大学历史系副教授）林辉锋（北京师范大学历史学院副教授）张艳（河南大学历史文化学院副教授）杨乔萍（扬州大学副教授）刘大禹（湖南科技大学副教授）徐保安（齐鲁工业大学副教授）刘晖（中共河南省委党校副研究员）秦熠（中南民族大学博士）牛力（南京大学博士）吕晶（南京大学中华民国史研究中心博士）台湾地区张玉法（中研院院士、近代史研究所研究员）４总序张启雄（中研院近代史研究所研究员）潘光哲（中研院近代史研究所副研究员）钟淑敏（中研院台湾史研究所副研究员）吴启讷（中研院近代史研究所助研究员）唐启华（东海大学历史系教授）刘维开（政治大学历史系教授）蓝美华（政治大学民族系副教授）张瑞德（中国文化大学史学系教授）陈立文（中国文化大学史学系教授）卓遵宏（前东吴大学历史系兼任教授）孙若怡（稻江科技暨管理学院教授）林桶法（辅仁大学历史系教授）高纯淑（辅仁大学兼任副教授）刘文宾（辅仁大学历史系助理教授）李盈慧（暨南国际大学历史系教授）杨维真（中正大学历史系教授）吴翎君（东华大学历史系教授）陈进金（东华大学历史系副教授）蒋竹山（东华大学历史系副教授）吴淑凤（台湾科技大学兼任副教授）杨明哲（长庚大学通识教育中心副教授）李君山（中兴大学历史系副教授）管美蓉（大学入学考试中心学科研究员）陈英杰（德霖技术学院通识教育中心副教授）欧素瑛（台湾大学兼任副教授）王文隆（中国国民党文化传播委员会党史馆主任）林正慧（台湾大学历史系博士）简明海（政治大学历史系博士）陈佑慎（政治大学历史系博士候选人）５边疆与少数民族香港澳门地区李金强（香港浸会大学教授）刘智鹏（香港岭南大学历史系副教授）吴志良（澳门基金会主席、澳门大学客座教授）娄胜华（澳门理工学院教授）何伟杰（澳门大学历史系助理教授）《中华民国专题史》的撰写与出版，得到两岸四地有关方面和人士的大力支持和帮助，一批著名的历史学家对本专题史各部书稿进行了匿名评阅，提出了许多宝贵的修改意见，南京大学出版社领导与编辑们对本书的编辑出版费尽辛劳。特别是一些部门和人士对本课题组给予了经济支持。他们是：南京大学改革项目南京大学人文基金南京大学出版社江苏省教育厅澳门基金会台北联电公司荣誉董事长曹兴诚先生对各方面给予的帮助和支持，我们表示最诚挚的感谢！
由于两岸四地历史学者是第一次进行大型的学术合作，其中不当或不完善之处，尚请各方朋友给予批评指正。
张宪文张玉法６目录前言／１第一章治边与边政／１第一节治边：大一统中国的求安之道／３一、成立专管机构制定律例／３二、分而治之的管理原则／４三、笼络控制的双重手段／６第二节边疆问题：从传统帝国到民族国家演进中的新态势／６一、列强环伺、海陆交侵／６二、条约体系取代朝贡制度／８三、以铁路与银行征服中国／９四、民族主义和保路护矿／９五、地方分离主义的浮现／１０第三节北京政府的治边之策／１２一、“五族共和”的新号召／１２二、蒙藏地方的管理／１３三、《中俄蒙协定》与《西姆拉草约》／１５四、内蒙古、新疆、青海与西南／１７五、外蒙古自治和活佛受封／１９六、段祺瑞主政治边／２１七、直系、奉系掌控时期／２３第四节南京政府的治边之策／２５１边疆与少数民族一、维护中国领土完整／２５二、边疆研究的提倡／２６三、边疆经济的开发／２７四、蒙藏委员会的成立／２８五、日军图谋内蒙古／３０六、加强与西藏关系／３３七、新疆军阀混战／３６八、国府战时战后边政／３８第二章民国时期外蒙古归属关系的变迁／４１第一节外蒙古独立前后的中央、地方与俄国之三方关系／４１一、新政转型下中央政府与外蒙古地方的矛盾／４１二、“中华世界秩序原理”／４２三、清末新政的影响／５４四、沙俄与“外蒙古独立”／５６五、俄蒙交涉／６１第二节陆库、孙库北京交涉外蒙古主权归属／６４一、俄方的谈判策略／６４二、陆征祥的谈判策略／６６三、俄国新提议约四原则／７８四、中国的谈判宗旨／８０五、俄对华谈判五大纲领／８１六、交换公文的成立／８５第三节中俄蒙恰克图会议的名分论争／８８一、中俄蒙的议约立场／８８二、外蒙古帝号、年号、国号存废的论争／９４三、外蒙古国号政府名义改废的论争／１１０第四节册封哲布尊丹巴呼图克图与俄国在蒙势力的消退／１２１一、册封外蒙古哲佛的难局／１２１２目录二、中俄蒙间的交涉／１３０三、册封仪式的完成及其意义／１４１四、俄国在蒙势力的消退／１４３第五节取消官府自治的转折及收复外蒙古主权的象征／１５４一、取消官府自治的转折／１５４二、收复外蒙古主权的象征／１７６第六节不被承认的独立蒙古／１８１一、１９２１年外蒙古再次宣布独立／１８２二、温和派掌权时期的外蒙古（１９２１—１９２８）／１８４三、从激进再到缓进时期的外蒙古（１９２８—１９４０）／１９１四、乔巴山主政时期的外蒙古（１９４０—１９５２）／１９７第三章“东突厥斯坦伊斯兰人民共和国”的兴衰／２１５第一节１９１２—１９４４：近代新疆的两种“独立”／２１５一、２０世纪３０年代早期爆发的反抗／２１７二、伊斯兰近代教育运动与新疆突厥穆斯林思潮的兴起／２２０三、“喀什东突厥斯坦共和国”／２２６四、中亚的近代民族进程与俄、苏在新疆扮演的角色／２２９五、国民政府经营新疆的历程／２３８六、１９４４—１９４９年的新疆局势／２４３第二节苏联支持下的“东突厥斯坦解放运动”／２５０一、组织民族精英／２５１二、“我们为什么斗争？”／２５７三、“伊宁事件”／２５９第三节“东突厥斯坦伊斯兰人民共和国”的施政措施／２７３一、过度动员／２７８二、文化、教育、卫生政策／２８３３边疆与少数民族三、民族、统战与对外政策／２８５四、地方政权／２９０第四节“建国”道路的中断／２９４一、苏联的战略考量及与吐烈的冲突／２９４二、新领袖阿合买提江与“建国”道路的中断／３００第五节伊宁革命者与国民政府／３０１一、和平谈判／３０１二、新疆联合省政府的建立／３１１三、“伊宁政权”“内外有别”的斗争策略／３１６四、战场之外的决战／３２１第六节联合省政府分裂后的“伊宁政权”走向／３３０一、苏联对三区的控制／３３２二、“准国家状态”的恢复／３３５三、摒弃损害民族革命利益的狭隘民族主义／３３６四、中国共产党对“伊宁事变”的态度／３３８五、左翼民族主义者内部自主力量的浮现／３４１六、“三区革命”和中国共产党／３４６第四章民国时期西藏社会经济中的几个问题／３５４第一节西藏社会的近代化发展／３５４一、晚清官员在西藏及毗邻西藏的现代化经营／３５４二、十三世达赖喇嘛、擦绒·达桑占堆“新政”的近代化尝试／３６１三、龙厦·多吉次杰、邦达饶噶等人的改革运动及西藏近代化的顿挫／３７７四、结语／３８１第二节民国时期西藏汉人及“汉人社会”的研究／３８５一、近代以来西藏汉人概况／３８６二、民国西藏“汉人社会”之个案：工布江达汉人社会／３９３４目录三、驻藏办事处孔庆宗处长任内对在藏汉人的管辖（１９４０—１９４４）／４０１第三节内地蔬菜传入及西藏民族的次第接受／４１０一、民国时期内地蔬菜品种交流至西藏的背景／４１０二、民国时期内地蔬菜品种引种至西藏的概况／４１２三、民国时期藏族民众逐渐接受内地蔬菜／４２０四、结语／４２２第四节民国时期拉萨社会经济的发展／４２４一、民国时期拉萨社会与经济的基本形态／４２４二、社会经济的逐渐发展／４３０三、社会经济新事物在拉萨的出现／４４２第五节西藏枢纽城市昌都在民国时期的兴起及盛衰／４４４一、昌都城在西藏地区的“枢纽”地位／４４５二、民国时期昌都城市的发展／４４８三、民国时期昌都城市经济的繁衰起伏／４５３四、民国时期昌都城的人口、职业及社区组织／４６１五、结语／４６８参考文献／４６９索引／４８６后记／５０８５前言中国历代的边疆民族史，是中国史研究领域中一个牵涉面颇广的交叉型学术领域，它主要包括了历代的边疆（包括海疆与陆疆）、民族（主要是少数民族）的研究（仅从《史记》的《大宛列传》算起，历经清代的“西北史地之学”、民国时期的边政学至今已有两千多年了），以及中央王朝、中央政府的治边、边政研究，又包括了近一百多年来新兴的藏学、蒙古学、满学、维吾尔学、突厥学、敦煌学、中亚学等专门领域的研究，还涉及跨境民族研究、“二战”后世界两大阵营的冷战与国际关系研究，等等，涉及学科、领域之广，超出了本卷《边疆与少数民族》的把握。因此，本课题并非系统的民国时期边疆民族史，仅就民国时期若干重大问题作专题研究。
一、清代中期以来中国的边疆地区清代中期，帝国疆土开辟甚广，基本奠定了民国时期中国的疆域版图，国内的政区亦大致定型。在１９世纪以前，中国各地的行政管理实际上是二元体系，内地、边疆地区各有特点。内地，共划分为直隶等１８个行省；边疆地区，包括了“盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台５个将军辖区；西藏、西宁２个办事大臣辖区；在内蒙古则设若干个盟、旗。１８８４年１１月１８日，设新疆省”，可以说，“有清一代，西藏、青海、内外蒙古等，均大体上相当于省一级行政区域，其建制、统辖，变动纷繁，有的至民国以后始正式建省”①。
在不同学者、人群的视野之中，中国的边疆地区包括的区域不尽相同。
但是，大致认为包括“陆疆”与“海疆”。“陆疆”包括了中国所有与邻国接壤的①张宪文主编：《中华民国史》，南京，南京大学出版社，２００６年，第１卷，第３页。
１边疆与少数民族地区，主要有东北，北部的蒙古（包括唐努乌梁海地区、内外蒙古地区），西北的新疆，西南的西藏、云南，东南的广西等地，总长度约２．２万千米。与“陆疆”“海疆”相联系，晚清出现了著名的“海防”与“塞防”（即“陆防”）之争。
本卷关注的焦点是中国的边疆地区。这在清代中期以来，以西南、西北、东北为主，国外学者甚至称西藏、新疆、蒙古、东北四地为清朝所属的“亚洲腹地包括的四个主要地区”①，而生活于边疆地区的民众，以少数民族为主体。
这些民众的族群面貌比较复杂，按照区域而言，主要分布于东北的是满族、达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族、赫哲族、朝鲜族等；北部地区主要是蒙古族；西北地区主要是回族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、锡伯族、塔吉克族、塔塔尔族、乌孜别克族、俄罗斯族以及土族、裕固族、撒拉族、东乡族、保安族等；西南地区大约有二十多个少数民族，如藏族、门巴族、珞巴族、苗族、布依族、彝族、羌族等，主要分布于西藏、四川、青海、云南、贵州等省区；中南及东南沿海地区主要分布有十多个少数民族，如壮族、苗族、土家族等。②至于国外学界，则通行以“东干人”（Ｄｕｎｇａｎｉ，Ｔｕｎｇａｎｉ，дунгане③）、“塔兰奇人”（Ｔａｒａｎˇｃｉ，又称塔兰奇人、塔兰奇族、萨尔特—塔兰奇，系突厥语和蒙古语的音译，实际上是塔里木盆地的维吾尔族）等称谓，来称呼当时中国的一些边疆民族。
１８世纪以来的中国东北、新疆、西藏、蒙古等边疆地区，大多是民族众多、民族成分复杂之地，如国外学者指出，当时的东北，是由满、蒙古、汉人，“归牙剌、北虎尔赫、赫哲、索伦和锡伯等部，以及操蒙古语的达斡尔部”组成；新疆是“当时在亚洲腹地要算人种最复杂的领土”；西藏的民族也相当多样；而“蒙古始终是中国典型的边疆”④。所以，清代中期以来，中国边疆地区就①［美］费正清（Ｊ．Ｆａｉｒｂａｎｋ）、刘广京主编：《剑桥中国晚清史》（即《剑桥中国史》第１１卷），中国社会科学院历史研究编译室译，北京，中国社会科学出版社，１９９３年，上册，第４３页。
②张宪文主编：《中华民国史》，南京，南京大学出版社，２００６年，第１卷，第１３—１７页。
③“东干人”是目前中亚穆斯林民族之一。俄国“十月革命”后，１９２４年苏俄进行民族识别时，以“东干族”一词，正式为这支民族命名并给予承认，至今独联体国家仍以“东干人”称谓其境内的这一族群的后裔，实系晚清中国西北甘肃、陕西回族的后裔（参见王国杰：《东干族形成发展史》，西安，陕西人民出版社，１９９７年）。也有说“来自陕西、甘肃和四川的中国穆斯林被突阙斯坦人称为东干人，他们占操汉语的移民之绝大部分”（［美］费正清、刘广京主编《剑桥中国晚清史》上册，中国社科院历史研究所编译室译，北京，中国社会科学出版社，１９９３年，第７１页）。
④［美］费正清、刘广京主编：《剑桥中国晚清史》上册，（即《剑桥中国史》第１１卷），中国社会科学院历史研究编译室译，北京，中国社会科学出版社，１９９３年，第７１、６３、９７—１１１、５３页。
２前言是少数民族汇集之地，民族众多。因此，“边疆（地区）”与“少数民族”往往联系在一起，这也是本卷定名为“边疆与少数民族”的主要原因。
相较于内地，当时的中国边疆地区是一个特殊社会：民族特性鲜明，对于中央政权的忠诚度随时受到政界人士的质疑，异质性社会语境突出，动荡性更强，社会文化多元，外来势力影响相当显著……如美国学者施坚雅（Ｇ．Ｓｋｉｎｎｅｒ）观察到，晚清中国的边疆地区，其“地方社会显得最异常，样式也最多，这里充斥着各种各样的异端团体：土匪、走私贩、流浪者、被充军的政治犯、巫师和其他不正常的人……因而边境的行政长官必须依赖镇压、遏制和分而治之的策略”①。
随着晚清以来中国的“边疆危机”，“陆疆”与“海疆”形势日益危急：中国广东、福建等地海疆警报不断；陆疆全面紧张，沙俄侵犯新疆，曾纪泽艰辛的伊犁交涉；左宗棠出兵新疆，促使阿古柏政权覆灭并收复新疆；法国侵越南与中法战争，广西门户洞开；英军１８８８年与１９０３年两次武装侵藏；“朝鲜危机”与甲申事变、中日甲午战争及１９０４年日俄在我国东北交战等。晚清中国“边疆危机”的这一切，被国外学者称为“帝国主义在（中国）边疆地区和朝贡国扩张的加速”②。这一紧急的现实，促使研究中国边疆地区尤其是西部、北部边疆地区，其历史、民族、宗教、文化、地理等研究，即“西北史地之学”，应运而生。
二、民国时期中国的边疆地区１９１１年１０月１０日，武昌起义的枪声响起，中国内地的各个省份纷纷响应革命，宣布各省“独立”，在中国实行了两千年的帝制被推翻，中国历史进入了共和新时期。１９１２年１月１日，中华民国临时政府在南京成立，孙中山就任总统。２月１２日，清廷发布退位诏书。１５日，南京参议院正式选举袁世凯为临时大总统，袁世凯随即组建了北洋集团控制的北京政府。辛亥鼎革、各省脱离清政权“独立”之际，中央政权人事、机构迭变，影响了对边疆地区的管①［美］施坚雅（Ｇ．Ｓｋｉｎｎｅｒ）主编：《中华帝国晚期的城市》，叶光庭译、陈桥驿校，北京，中华书局，２０００年，第１７８页。
②［美］费正清、刘广京主编：《剑桥中国晚清史》（即《剑桥中国史》第１１卷），中国社会科学院历史研究编译室译，北京，中国社会科学出版社，１９９３年，下册，第１９５页。
３边疆与少数民族理；而边疆地区的某些上层人士的所谓“独立”，引发了中国内陆边疆的一系列危机，如外蒙古迅速宣布独立后显现连锁反应，唐努乌梁海、科布多、阿尔泰、图瓦先后从中华民国版图剥离等，却是国内外多种因素综合影响的结果，这其中，环伺四周的俄日等强邻与西方列强趁机加强的侵略、谋划活动，无疑是重要的诱因。因此，民国肇建，所谓“西藏问题”（２０世纪二三十年代又有所谓“西康问题”）、“蒙古问题”成为中国维护领土完整与主权独立的最大问题，这些“问题”都与中国国家统一与独立密切相关。
（一）新一轮的边疆危机与民族分裂的危险中华民国建立后，着手于民族国家的建构。然而，国内外政治的风云变幻，带来了中国新一轮的边疆危机。俄国一直觊觎外蒙古，不断把侵略势力深入外蒙古地区。１９１１年，在中国政局动乱之际，外蒙古在俄国和上层封建王公的策动下，宣布独立。１９１２年外蒙古活佛、第八世哲布尊丹巴·阿旺垂济尼玛丹彬旺舒克（１８７０—１９２４）组建的临时政府，与俄国签订了《俄蒙协定》与《俄蒙商务专约》，条约的签订实际上确立了俄国对外蒙古的统治。１９１４年１２月，哲布尊丹巴登极，即帝位，自称“日光皇帝”额真汗，年号为共戴，国号为“大蒙古国”；并以库伦为都组建了政府：二达喇嘛东林齐密特为内阁总理，三音诺颜为副总理，下设内务、外务、财政、兵、刑五部。
事实上，辛亥革命时期，英、俄等国都试图扩大他们的在华权益，实现他们瓜分中国的目的。外蒙古的宣布独立，刺激了西藏的一小撮民族分裂分子，他们妄图仿效外蒙古，实现所谓的“西藏独立”。１９１１年底，任十三世达赖喇嘛土登嘉措（１８７６—１９３３）侍读堪布、俄属布里亚特蒙古人德尔智（原名阿旺·德尔智，ＡｇｖａｎＤｏｒｊｉｅｖ，俄名德尔捷耶夫，１８５４—１９３８）将外蒙古策划独立的消息报告给达赖喇嘛，这位长期潜伏在西藏的沙俄间谍，被某些人称为西藏“左右达赖喇嘛之势力远过中国驻藏大臣”的人物，他借此时机向达赖提议西藏可以效仿外蒙古，在俄国的支持下实现“独立”，并藏蒙结盟。①１９１２年１１月底，德尔智自称受达赖喇嘛的委托来到外蒙古库伦，私自代表西藏与外蒙古签订了所谓的《蒙藏协约》。据日本外务省于１９６４年（昭和三十九年）三月出版的《日本外交文书》大正二年（１９１３年）第一册中收录①顾祖成、于乃昌：《评沙俄特务德尔捷也夫在西藏的活动》，《西北大学学报》１９７８年第１期，第９—１６页。
４前言的有关《蒙藏协约》的文件内容，论述了西藏方面确曾签署了一份《蒙藏协定》，并与外蒙古结成“蒙藏联盟”。西藏与外蒙古的双方代表于１９１３年１月１１日签订了《蒙藏协约》。①《蒙藏协约》的要点包括：“（一）达赖喇嘛承认蒙古之实权，并承认辛亥十一月九日宣言，为黄教主活佛之独立国；（二）蒙古政府承认西藏为自治国，达赖为宗教主；（三）两国为互图黄教昌明起见，当执行一切处治；（四）两国政府危急存亡之秋，宜永久互相援助。”②同年，英国与俄国就蒙藏问题达成了一致，共有五项内容：“一、俄国承认英国在西藏有优先权，英国承认俄国在外蒙古有完全行动自由权；二、中英两国倘在西藏遇有纠葛之事，俄国应支持英国；三、英国在西藏开矿事宜，俄亦应支持，英国应支持俄国延长西伯利亚铁路至远东一带；四、中国修筑连接蒙藏之铁路及中国在藏设法巩固其势力之举，英俄两国均应阻止；五、英俄两国不许第三国在藏试行其势力。”③显而易见，英俄两国以牺牲中国的主权独立和领土完整为前提，相互勾结，瓜分在中国的势力范围，损害中国的利益。
所谓《蒙藏协定》的签署虽是事实，但是，这个“协定”是没有法律效力的。
因为事后没有一方正式发表过这个协定，就连达赖喇嘛和西藏的官员也否认曾经授予德尔智与外蒙古缔结条约这样的权力，西藏地方政府更是没有批准过这样的协定。所以这个协定得不到国际上的承认，它的披露遭到了民国时期北洋政府的严重谴责和抗议。这个协议更像是俄国间谍德尔智所策划的一个阴谋，这个阴谋虽然没有实现，但是已经暴露了帝国主义控制西藏、将西藏从祖国版图分裂出去的企图。
辛亥革命时期，同盟会成员以“驱除鞑虏，恢复中华”为口号，进行推翻清王朝的革命活动。由于占中国人口大多数的汉族人民受到满族贵族联合汉族地主阶级的封建压迫，所以“反满”的口号在革命时期唤起人民群众参加革命，推翻清朝统治上起过巨大的鼓动作用。但是这一口号，具有片面夸大性，在消极方面来看，可能会将这场资产阶级的革命引导成为国内满汉民族间的①蔡凤林：《日本外交文书选译———关于“蒙藏协约”》，《中国边疆史地研究》２００６年第１期，第１２２—１２５页。
②朱绣：《西藏六十年大事记》，北京，《京报》社代印本，１９２５年，第３９页。
③吕秋文：《中英西藏交涉始末》，台北，商务印书馆，１９７４年，第２３３页。
５边疆与少数民族民族仇恨，将会对中国革命和中国社会带来无法估计的损失。
（二）“五族共和”口号的提出及边疆各界民众的接受康有为、梁启超为首的立宪派在革命党人之前就意识到“满人不是中国人，只有汉人才是中国人”的想法太过激进，这是违背中国历史的事实，也不利于团结全国人民抵御西方列强的侵略、挽救国家的危亡，他们提出了较为科学的中国民族观①。１９０２年，康有为在《辩革命书》中就指出满族或蒙古族，“皆吾同种”，满族人也是中国人，盲目地排满反满，使中国有分裂的危险。
梁启超明确提出了“大、小民族主义观”，指出“小民族主义者何？汉族对国内他族是也。大民族主义者何？合国内本部属部之诸族以对于国外之诸族是也”，这就是“大、小民族”的确切区分。所以对待满族问题，他提倡要撇弃“狭隘的民族复仇主义”②，并首创了“中华民族”一词。在此可以理解梁启超的“大民族主义”中的民族是包括了满族的，而且涵盖了蒙、苗、回、藏等少数民族，共同抵御外国帝国主义。所以，康、梁维新派的民族观为之后“五族共和”口号的提供了借鉴。
孙中山在革命的实践中发现革命队伍中存在排满反满宣传过于偏激之处，需要及时予以纠正，需要向全国人民表明革命的目的乃是推翻专制，而不是“种族复仇”，因为“就算汉人为君主，也不能不革命”，此外，“假如我们去实行革命的时候，那满洲人不来残害我们，决无寻仇之理”③。因为，在革命进行的过程中，革命党人重新承认了中国境内的满、蒙、回、藏等多民族同为中华民族，“合汉满蒙回藏，为一大共和国”④的口号并广泛传播。
１９１２年１月１日，孙中山在就任临时大总统的《就职宣言》中郑重宣布：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。武昌首义，十数行省宣告独立。所谓独立者，对于满清为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏，意亦同此，行动既一，决无岐①葛志毅：《小议戊戌前后康、梁的民族观》，《黑龙江社会科学》２００６年第２期，第２４—２８页。
②梁启超：《文集之十三》，《饮冰室合集》，第２册，北京，中华书局，１９８９年，第７４—７６页。
③孙中山：《孙中山全集》第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第３２５页。
④章炳麟：《章太炎政论选集》，北京，中华书局，１９７７年，第５２０页。
６前言趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”①清室于宣统三年十二月二十五日颁布“退位诏书”时，就提出“由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。总期人民安堵，海宇!安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”②。表明了退位的清室对五族共和的赞同。
１９１２年３月１１日颁发的《中华民国临时约法》，第一次将“五族共和”的思想法律化，其第一章总纲第三条规定，“中华民国领土，为二十二行省，内、外蒙古，西藏，青海”。第二章《人民》之第五条规定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”第三章《参议院》中第十八条规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人……参议院会议时，每参议有一表决权。”③至此，民国政府在新政权的成立之初，即确立了“五族共和”的国策，更在法律范围内肯定了藏族与汉、满、蒙、回诸族一样是中华民族不可分割的一部分，对国家事务拥有平等的参政、议政权利。
１９１２年２月１５日，袁世凯就任临时大总统，但袁世凯所领导的北京政府在西藏、外蒙古的地位问题上，依然沿袭孙中山提出的“五族共和”的政策和《临时约法》的民族政策。３月２５日，袁世凯发布《劝谕蒙藏令》，分别致电达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图，称“凡我蒙藏人民，率循旧俗，作西北屏藩，安心内向……现在政体改革，连共和五大民族，均归平等。
本大总统坚心毅力，誓将一切旧日专制弊政悉行禁革。蒙藏地方，尤应体察舆情，保守治安”，为实现蒙藏地区的稳定，更是劝谕蒙藏的上层僧俗“于中央大政，及各该地方应兴应革事宜，各抒所见，随时报告，用备采择。务使蒙藏人民，一切公权私权，均与内地平等，以期大同而享幸福，是所至望”④。４月１３日，袁世凯发布《废除汉、满、蒙、回、藏通婚禁令》。
①《中华民国临时政府公报一号》，《东方杂志》第８卷第１０号，转引自西藏社会科学院、北京大学历史系等编《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），拉萨，西藏人民出版社，１９８６年，第４５２页。
②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第２辑《南京临时政府》，南京，江苏人民出版社，１９８１年，第５—６页。
③陈荷夫：《中国宪法类编》下册，北京，中国社会科学出版社，１９８０年，第３３６—３６７页。
④《中华民国临时政府公报一号》，《东方杂志》第８卷第１１号，转引自西藏社会科学院、北京大学历史系等编《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），拉萨，西藏人民出版社，１９８６年，第４５２页。
７边疆与少数民族１９１２年４月２２日，袁世凯重申：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。”①１９１４年５月１日，北京政府公布《中华民国约法》，其第一章《国家》第三条规定“中华民国之领土，依从前帝国（按指清政府）所有之疆域”；第二章《人民》第四条规定“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”；第十章《附则》第六十五条规定“中华民国元年二月十二日所宣布之……满、蒙、回、藏各族待遇条件，永不变更其效力”②。１９２３年１０月１０日，北京政府公布《中华民国宪法》，第一章《国体》第一条规定“中华民国永远为统一民主国”；第三章《国土》第三条规定“中华民国国土，依其固有之疆域。国土及其区划，非以法律不得变更之”；第十二章《地方制度》第一三五条规定“内外蒙古、西藏、青海因地方人民之公意，得划分为省、县两级，适用本章各规定。但未设省、县以前，其行政制度，以法律定之”③，以后的历届政府也相继提出类似的宣言。
南京国民政府成立前的民国政府，在各项法令条文中都明确规定：西藏是中华民国不可分割的一部分；藏族是中华民族的同胞。民国政府以“五族共和”的口号和法律条文的出台，表示政府肯定了西藏在中国的法律地位，是中华民族的组成部分。西藏在民国并没有、也不可能具有帝国主义所谓的“事实独立地位”。
对于“五族共和”的口号，各族人民的态度究竟如何？尽管外蒙古在１９１１年在俄国策动下实行了分裂“独立”，但是内蒙古王公坚决反对外蒙古的这种倒行逆施，明确表达维护国家统一的立场：“数百年来，汉蒙久成一家”，“共和新立，五族一家……我蒙同系中华民族，自宜一体出力，维持民①《中华民国临时政府公报一号》，《东方杂志》第８卷第１２号，转引自西藏社会科学院、北京大学历史系等编《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），拉萨，西藏人民出版社，１９８６年，第１２页。
②陈荷夫：《中国宪法类编》下册，北京，中国社会科学出版社，１９８０年，第３８１页。
③陈荷夫：《中国宪法类编》下册，北京，中国社会科学出版社，１９８０年，第４０４、４１９页。
８前言国”①，欣然接受了“五族共和”的口号。由于维吾尔族、哈萨克族、回族等主要集中于新疆地区，新疆在１８８４年就已建省，因而与中央政府的关系较为密切，所以中央政府对此地的治理也较为稳定。辛亥革命一爆发，新疆便有组织地接受了“五族共和”的口号，新疆的革命党人建立了“五族共进会”。
由于西藏地方与内地距离较远，交通十分不便，因而“五族共和”的口号未能及早传入西藏。更由于部分驻藏清军良莠不齐，鱼龙混杂，虽于乱中打出“共和”和“革命”的旗帜，但是部分军人肆意妄为，抢劫杀戮，无军纪管束，无法无天，使“共和”名声遭到藏人怀疑。
作为藏族人民的领袖之一，九世班禅额尔德尼·曲吉尼玛（１８８３—１９３７）积极赞成“五族共和”，并为实现这一口号积极奔走呼号。１９２５年，北京政府召开善后会议，九世班禅致函与会代表，真切地敦促各方“尽释前嫌……一心想中国往好处走”，建设一个“五族共助”“财政富足、民生安乐”的中国。随后，在《班禅致善后会议消弭战祸实行五族共和意见书》中重申“五族共和”的口号，号召中国“五族人民同心合力，如弟兄，如手足”，共建国家；同时，九世班禅对国内军阀混战，当政者漠视边疆少数民族，在建设国家、扶助少数民族等问题上“徒作纸上之空言”的现状提出了批判。
（三）民国政府加强对于边疆地区的管理１９１２年１月，中华民国一成立，便举起了“五族共和”的旗帜，中华民国颁布的首部宪法就明确了西藏是中国不可分割的一部分，并设立了“蒙藏事务局”，任命了边疆地区的长官。英、沙俄趁着民国政府处于的内忧外患之中，公开干涉我国的内政，企图否定中国政府对西藏、外蒙古地方的主权，并大力扶植蒙藏上层亲英、亲俄分子。
１９２７年，宁汉合流，南京国民政府成立后，关于西藏、蒙古问题在沿袭晚清、北洋旧制的同时，秉持孙中山先生的遗教，想方设法积极加强对西藏、蒙古的管辖和治理。
１９２８年２月，国民党第二届中央执行委员会第四次会议通过的《中华民国国民政府组织法》中，提出在国民政府内设立直接隶属于最高行政机关行①西盟王公会议招待所编：《西盟会议始末记》，见内蒙古图书馆编《内蒙古历史文献丛书之二》，北京，远方出版社，２００７年，第４３页。
９边疆与少数民族政院的蒙藏委员会。３月３０日，国民政府中央政治会议通过了《国民政府蒙藏委员会组织法》，规定蒙藏委员会直隶于国民政府，实行委员会议制，其主要职能为，掌理“一、关于蒙古西藏之行政事项；二、关于蒙古西藏之各种兴革事项”①，下设总务处、蒙事处和藏事处三个处，置秘书长１人、处长２人（处长由委员兼任），藏事处负责掌理关于西藏的一切事务。６月９日，任命白云梯负责筹备事宜；６月１８日，张继、罗桑囊嘉、格桑泽仁、刘朴忱等七人被任命为委员，而且刘朴忱与委员长白云梯、张继被任命为常务委员②。刘朴忱是蒙藏委员会的创始常务委员，国民政府中枢对于他处理边疆问题的倚重，由此可见。１１月，参谋本部成立，直属国民政府。该部主管国防用兵事宜，统辖全国参谋人员、陆军大学、测量总局及驻外武官。１２月２７日，阎锡山被任命为蒙藏委员会委员长。
１９２９年２月１日，蒙藏委员会正式成立，成为中央主管蒙藏政务之最高机关，隶属于行政院。３月１３日，蒙藏委员会向蒙藏地区及各台站下达训令，正式行使委员会职权。训令曰：“所有从前北京之蒙藏院当然早经消灭，此后关于蒙藏一切政治兴革及行政事宜，均由本会依照本党政纲统筹继续办理”③，传达蒙藏委员会成立事宜，告知今后蒙藏一切行政事宜应呈请该会办理。３月国民政府《政治报告之决议案》中指出：“对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外，实无第二要求”，“本党之三民主义，于民族主义上乃求汉、满、蒙、回、藏人民密切团结，成一强固有力之国族，对外争国际平等之地位；于民权主义上，乃求增进国内诸民族自治之能力与幸福，使人民能行使直接民权，参与国家之政治；于民生主义上，乃求发展国内一切人民之经济力量，完成国民经济之组织，解决自身衣、食、住、行之生活需要问题也”④。
根据国民政府《政治报告之决议案》这一准则，国民政府制定和提出了一系列具体的政策和措施。第一，结合当时国内的政治经济状况，制定羁縻政①中国藏学研究中心、中国第二历史档案馆主编：《民国治藏行政法规》，北京，五洲传播出版社，１９９９年，第３８页。
②张朋园、沈怀玉合编：《国民政府职官年表（１９２５—１９４９）》，第１册，台北，近代史研究所，１９８７年，第２２２页。
③《蒙藏委员会为本会成立事给蒙藏及各台训令》，张羽新、张双志编纂：《民国藏事史料汇编》第１册，北京，学苑出版社，２００５年，第３６１页。
④中国第二历史档案馆：《中华民国史档案史料汇编》，第５辑第一编《政治》（二），南京，江苏古籍出版社，１９９４年，第８４页。
１０前言策，宣慰西藏，笼络以达赖和班禅为首的西藏地方僧俗上层，谋求汉藏关系的缓和与加强；第二，积极发展教育，加强宣传，弱化汉藏间的民族差异和政治隔阂，并在可能的情况下谋求西藏地方政治制度的革新；第三，扶持西藏社会经济、交通、卫生事业的发展。其中，最重要的是羁縻政策，它是整个南京国民政府时期维护和加强汉藏关系，稳定边疆最重要、最核心的政策措施，具体做法是派员入藏、宣慰、册封、致祭和赐号等。
南京国民政府时期，先后有贡觉仲尼、刘曼卿、谢国梁、谭云山入藏，１９３４年黄慕松入藏致祭第十三世达赖喇嘛，１９４０年吴忠信入藏册封第十四世达赖喇嘛和主持坐床大典等。
１９４０年３月２５日，入藏主持十四世达赖坐床大典的蒙藏委员会委员长吴忠信，在拉萨任命孔庆宗为蒙藏委员会驻藏办事处首任处长，４月１日驻藏办事处在拉萨正式成立。１９４３年１０月１８日，蒙藏委员会批准孔庆宗因病请求辞职，决定由沈宗濂接任。１９４４年８月６日，沈宗濂一行抵达拉萨。这之前，孔庆宗仍代行处长之职。①此后，驻藏办事处历经沈宗濂、陈锡璋两任处长，直至１９４９年８月７日的“驱汉事件”爆发而被迫暂时离藏。
三、本卷的主要内容辛亥以后，西学日盛，中学日蹙。西北史地之学的研究传统，逐步让位于边政研究与“边政学”。研究重点主要集中在云贵川藏的彝、藏等少数民族地区以及东北地区；在新疆、蒙古方面，主要由于地缘政治的影响，基本封闭了学术研究的通道，“罕有问津”②。因此，本卷由海峡两岸的多位学者联袂完成，主要对于民国时期蒙古、新疆、西藏的某些问题进行了专题研究，第一章是总论民国时期的治边政策。其后，对于“罕有问津”民国时期的新疆、蒙古史的研究，体现为某一个专题的极为深入的探索；而对于研究成果稍多的西藏史的研究，则是几个小专题的汇集。
①中华人民共和国成立前夕，孔庆宗任教于重华学院和西南学院。此后，曾任西南财经委员会计划研究室边疆组组长、四川省政协委员。见王敦行：《孔庆宗事略》，载四川省长寿县政协主编：《长寿县文史资料》，第１辑，１９８５年，长寿县印刷厂，第１４—１９页。
②黄达远：《在古道上发现历史：拉铁摩尔的新疆史观述评》，《新疆师范大学学报》２０１３年第４期，第７５—８２页。
１１边疆与少数民族（一）第二章，蒙古史专门问题的探究：根据传统典籍，从“中华世界秩序原理”的视角，重新解读民国时期中国对外蒙古主权的变迁。
民国时期的中蒙关系，承续清朝时代的中蒙关系。清朝时代的中蒙关系，因蒙古内附时间的先后而分内蒙古、外蒙古两个地方，也因情势变迁而分前近代、近代以降两个阶段。
前近代的中蒙关系，在努尔哈赤、皇太极的征讨、经营之下，确立了内外蒙古与大清成为君臣的主属关系。１６２７年皇太极继位，１６３５年灭蒙古察哈尔部，获元朝传国玉玺，象征天命，漠南蒙古各部王公乃于１６３６年赴盛京朝觐，遂奉皇太极为蒙古大汗，改国号为大清，置蒙古衙门管辖蒙古事务，确立了内蒙与大清的君臣主属关系。１６３８年，漠北喀尔喀蒙古兴兵掠地，清太宗皇太极乃率军讨伐，喀尔喀入朝谢罪，遂定九白之贡，改蒙古衙门为理藩院，统辖内外蒙古，是为喀尔喀蒙古与清王朝缔结宗藩关系之始。
１６８８年（康熙二十七年），喀尔喀蒙古为厄鲁特蒙古之准噶尔部噶尔丹所破，致丧国失牧，蒙众流离失所，不知何去何从，乃问计于活佛哲布尊丹巴呼图克图一世。哲佛以为“俄罗斯素不奉佛，俗尚不同我辈，异言异服，殊非久安之计”，决定率众投靠中国，遂称“莫若全部内徙，投诚大皇帝，可邀万年之福”①。换言之，喀尔喀蒙古（以下略称外蒙）丧土失牧，率众来归，基本上是因满蒙本有宗藩关系之故，再因外蒙古之宗教信仰、俗尚、语言与清相近，故进一步认同清朝，志愿归入清朝版图，接受清朝统辖。１６９６年（康熙三十五年），清圣祖击破噶尔丹，光复喀尔喀失土，遂以喀尔喀故土封之，使其复还旧牧②。因此，外蒙古得复归故土，清朝对其实有再造之恩。１７３１年（雍正九年），清廷设立乌里雅苏台将军，驻扎乌里雅苏台。１７３３年，清廷开始在喀尔喀设置定边左副将军，即乌里雅苏台将军，是清代在外蒙古、唐努乌梁海以及科布多地方的最高军事长官。１７６１年（乾隆二十六年），置库伦大臣，对实施蒙人治蒙的蒙古旗长，进行实际的监督。有清一代，在蒙古行政上，各旗旗长在库伦大臣的监督、乌里雅苏台将军的安全护卫下，对各旗牧民实施与清廷直辖各省不同的“民族自治”。
从西方“国际法”的角度来看，这就是实行“不完全实效管辖”的体制，自①张穆：《蒙古游牧记》卷７，台北，文海出版社，１９６５年，第５页。
②张穆：《蒙古游牧记》卷７，台北，文海出版社，１９６５年，第５—８页。
１２前言“中华世界秩序原理”的角度来看，这就是实施“不完全以不治治之”的体制。
换成今日用语，就是采用不完全直接统治的实效管辖，也是应用不完全间接统治的监管体制，所以是实行“因人制宜、因俗制宜、因时制宜、因地制宜”，但却介于“实效管辖”与“以不治治之”间之半直接、半间接统治的地方体制。①本章立足于传统典籍，即从“中华世界秩序原理”的视角，通过对台北“中央研究院”近代史研究所收藏的“中华民国外交部档案”、台湾中国国民党党史馆藏“汉口档案”等的解读，重新诠释了民国时期中央政府对外蒙古主权的变迁。
（二）第三章，新疆史专门问题的探究：从全球两大阵营冷战的视野，重新审视１９４４─１９４９年曾经存在于新疆局部地区、未曾获得任何国际承认的“东突厥斯坦伊斯兰人民共和国”。
１９４４年１１月，在苏联的协助下，新疆省伊犁地区的左翼突厥穆斯林民族主义者，悍然发动了反政府暴动，反抗武装迅速整编为所谓“民族军”（ＮａｔｉｏｎａｌＡｒｍｙ），并在伊宁（Ｇｕｌｊａ）建立了所谓的“东突厥斯坦伊斯兰人民共和国”②政权，攻占了位于准噶尔盆地的新疆省辖伊犁（Ｉｌｉ）、塔城（Ｃｈｕｇｕｃｈａｋ）、阿山（Ａｌｔａｙ）三个行政区。次年９月，同样在苏联主导下，“民族军”在接近省会迪化（Ｕｒｕｍｑｉ）的玛纳斯（Ｍａｎａｓ）河畔停止推进，所谓“伊宁政权”与中华民国政府展开了谈判。１９４６年７月，双方签订和平协议，“伊宁政权”在公开场合放弃“国号”，但维持对伊犁、塔城、阿山三区的实际控制，直到其最终被整合入中国共产党建立的新政权。这样，从１９４４年末到１９４９年末，新疆省内事实上存在着两个平行政府。
在伊宁发生的这一历史事件，曾被当时的中华民国政府视作苏联的阴谋与煽动；被西方学界视作突厥穆斯林反抗汉人压迫的行动；也曾被中国共产党称为“三区革命”，视为“中国民族民主革命的一部分”。但从较长时段、更大范围的历史视角看，这一事件的主要导火线无疑是战后大国实现其利益分配目标的布局，突厥穆斯林在与国民政府的长期互动中所累积的政治企图则①张启雄：《东西国际秩序原理的差异———“宗藩体系”对“殖民体系”》，《中央研究院近代史研究所集刊》第７９期，２０１３年３月，第５７—６６页。
②中、英文学界通常将“伊宁政权”的“国号”译作“东突厥斯坦共和国”（ＥａｓｔｅｒｎＴｕｒｋｉｓｔａｎＲｅｐｕｂｌｉｃ），本卷采用时任“伊宁政权教育部长”的赛福鼎·艾则孜（ＳｅｙｐｉｄｉｎＥｚｉｚｉ）在中共党内文件中表述的版本。赛福鼎：《关于苏联在新疆对待我党态度的报告和意见》（１９６０年８月１８日）。
１３边疆与少数民族扮演了前台角色；但若缺乏中国内地国共双方政治竞争的背景，事件的走向也会大异其趣。
“伊宁事件”的起点，固然与苏联的鼓动息息相关，但苏联的政治目标并不在新疆，“伊宁事件”和“伊宁政权”只是苏联对付（在苏联心目中，由美国支持的）中华民国政府的工具。事实上，第二次世界大战结束前后，中华民国政府所面临的四个主要问题：中国共产党、外蒙古、东北、新疆，无一不与苏联有关。面对国民政府，苏联以不干涉新疆事务、不支持中共，换取中国承认外蒙古独立和苏联在东北的特殊利益。然而，苏联手中的“新疆牌”和“中共牌”，也只是一个更大棋局———东西方冷战———的筹码，从这个角度来看，“伊宁事件”在一定程度上，正是战后冷战的预演和开端。
厘清了所谓新疆三区“东突厥斯坦伊斯兰人民共和国”发展史在东西方冷战的“筹码”地位，明晰了这一政权没有获得任何国家承认的事实，苏联的支持对其的重要影响，以及中苏党国的特殊关系，对于理解三区在中华人民共和国时期由“国中之国”变化为“省中之省”①，将有启示意义。
（三）第三章，西藏史专门问题的探究：民国时期西藏历史的研究成果虽然较丰富，但是可以继续探究的问题仍颇多。因此，该章主要进行了三个方面的专题研究。
“现代化”（Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ），或译为“近代化”，②是人类社会自近代以来全球各国、各地区发展都面临的一个重大社会转型的问题。现代化有几种含义：现代化就是“西化”或“欧化”；现代化就是工业化；现代化就是富强化；现代化就是创新与效率化，③综合而言，现代化（近代化）并非发生在当代或某一历史时期的社会变迁，而是指从传统农业社会向近代工业社会转变的长时段的社会发展过程，指从古代文明向现代（近代）文明转变的演变过程，从古代社会向现代（近代）社会转型的演变过程。
①吴启讷：《从“国中之国”到“省中之省”：１９４９—１９５５年伊宁与北京在新疆民族自治问题上角力的背景、过程与结果》，台湾中央大学历史研究所主办《两岸发展史研究》第４期，２００７年１２月，第２１７—２７５页。
②张海鹏：《近代中国历史进程概说》，载张海鹏主编，杨奎松、汪朝光等著：《中国近代通史》，南京，江苏人民出版社，２００６年，第１卷，第１３６页。本卷采纳此说，认为“近代化”、“现代化”实际上是一个含义，也可以理解为是一个长时段的两个阶段，换言之，“近代化”也就是就是“现代化”。
③罗荣渠：《现代化新论》，北京，北京大学出版社，１９９３年，第９３页。
１４前言对中国西藏而言，近代化转变的长时段特征自然表现得十分清楚，这在近代尤其是民国时期有着显著的表现。西藏的近代化是在特殊的历史条件下兴起和发展起来的：清季，清廷面对边疆危机进行了“新政”，在西藏发起了近代化改革；民国时期，以十三世达赖喇嘛、龙夏等西藏本土政治上层以及“求幸福者同盟”、“西藏革命党”等西藏本土新型政治组织，继续推动着近代化的改革，虽然没有取得成功，但是都或多或少地推动着西藏社会的近代化转型。从中可以清楚地看到，近代化历程在西藏虽然步履蹒跚、断断续续，但却顽强不挠、折而不断，体现出间歇式的“顿挫”等多种特征。对于这一问题的研究，前辈学者、现今学人已有过一些研究成果，包括一些论著的研究①，以及学术界的某些评论②。在以往研究成果的基础上，勾勒民国时期西藏社会的近代化（现代化）发展历程，初步归纳西藏社会近代化（现代化）的特征，是西藏史专题研究的主要内容之一（第一节）。
如前述，清代的边疆地区，少数民族较多，人种成分复杂，这一情况延续至民国时期。如民国时期《西藏史地大纲》记录了当时西藏地区内的多个民族以及外国人的活动数量：“拉萨住民中藏人最多，汉人在清朝有二千，蒙人一千，尼泊尔人约八百，不丹人约五十。经商者，汉人常有二三千人，包括滇人和川、陕人，还有新疆、蒙古及西伯利亚、印度等地人亦常往来不绝。”③２０世纪二三十年代数次进入拉萨的英国殖民主义者贝尔（Ｃ．Ｂｅｌｌ）亦亲眼看到，拉萨“不纯粹是一个西藏人的城市。这里有从西伯利亚边境和西伯利亚本土来的蒙古人，从中国内地很多省份来的中国人，来自尼泊尔和克什米尔的人，来自中国新疆的人以及来自西藏边远地区的西藏人。这种情况，在锡金或大吉岭是很难见到的”④。此外，据民国时期刘赞廷的康藏地区各县《图志》的记载，当时西藏交通线上还生活有满族。可见，在民国时期中国西藏地区，世居的民族除了藏族以外，还有门巴、珞巴、蒙古、回、汉、满等多个民族。
①如郭克范：《本世纪上半叶西藏政事的现代性分析》，《西藏研究》１９９９年第４期，第３８—４７页；陈谦平：《西藏革命党与中国国民党关系考》，《历史研究》２００２年第３期，第８９—９７页；王川：《试论中国藏区现代化的起源》，载余振、达哇才仁主编《中国的民族关系和民族发展》，北京，民族出版社，２００３年，第１６４—１９０页。
②许广智：《西藏近（现）代化发展历程评述》，《西藏大学学报》２００７年第３期，第１９—２４页。
③胡焕庸等：《中国人口地理》，上海，华东师范大学出版社，１９８６年，下册，第４５３—４５４页。
④贝尔（Ｃ．Ｂｅｌｌ）：《十三世达赖喇嘛传》（犘狅狉狋狉犪犻狋狅犳狋犺犲犇犪犾犪犻犔犪犿犪），冯其友、何盛秋等译，葛冠宇校，拉萨，西藏自治区社会科学院，１９８５年，第２４２页。
１５边疆与少数民族民国时期，西藏居住数千汉族人，他们在西藏的分布特点如何？主要从事哪些职业？“汉人社会”的内部结构怎样？保存了哪些汉人习俗？国民政府１９４０年设立驻藏办事处后，进行了哪些管理？汉族人与蔬菜传入西藏有何关系，蔬菜进入西藏民众的生活及西藏民族怎么次第接受蔬菜？在西藏与内地人员、物种交流不断的背景下，对上述问题的探索，是西藏史专题研究的主要内容之二（第二、三节）。
包括民国在内的近代城市史的研究，近些年在中国大陆得到了蓬勃发展，涌现出了多位学者及研究专著，如张仲礼主编《东南沿海城市与中国近代化》、隗瀛涛主编《中国近代不同类型城市综合研究》、杨天宏著《口岸开放与社会变革：近代中国自开商埠研究》、谢放著《孙中山与中国城市近代化》、何一民著《中国城市史纲》、曹洪涛等著《中国近现代城市的发展》等①的研究，可谓新的研究领域不断拓展，新的研究理论模式不断出现，具有中国特色的近代城市史研究全面开花，不断深入。学界对于民族地区城市史的研究则相对滞后。事实上，类似谭其骧、侯仁之、史念海等学者视民族历史地理研究为历史地理学的重要分支一样，民族地区城市史的研究是中国城市史的重要分支，亦应受到广泛的重视。美国学者施坚雅（Ｗ．Ｓｋｉｎｎｅｒ）按照城市建设地理，将中国分为长江上游、长江中游、长江下游、西北、华北、岭南、东南沿海、云贵和东北九大地区；其九大地区的划分，未包括中国藏区，也没有研究东北地区②；此外，施坚雅主编的《中华帝国晚期的城市》也未对于中国藏区城市进行讨论③；中国学者受限于篇幅、体例等原因如张驭寰《中国城池史》等几乎未予论述④。近年来渐有汉藏学者对于民族地区民国城市史研究的成果①杨天宏：《口岸开放与社会变革———近代中国自开商埠研究》（北京，中华书局，２００２年版）；谢放：《孙中山与中国城市近代化》（《河北学刊》１９９７年第６期，第８８—９４页）；隗瀛涛主编：《中国近代不同类型城市综合研究》一书，（成都，四川大学出版社，１９９８年版）等论著。
②李洵等：《施坚雅教授中国城市史研究评介》，载王旭等译《中国封建社会晚期城市研究———施坚雅模式》，长春，吉林教育出版社，１９９１年，第１—１３页。
③施坚雅主编：《中华帝国晚期的城市》，叶光庭译，陈桥驿校。类似的著作又可参英人托马斯·阿罗姆（Ｔ．Ａｌｌｏｍ）、李天纲等编著绘画《大清帝国城市印象———１９世纪英国铜版画》（上海，上海古籍出版社，２００２年）一书，该书亦未选用中国藏区城市。
④张驭寰：《中国城池史》，天津，百花文艺出版社，２００３年。
１６前言问世，①开始有所涉及西藏城市。
有鉴于此，该专题在采纳学术界相关研究成果的基础上，对于拉萨、昌都等民国时期西藏地区重要城市，进行城市社会经济发展的研究以及枢纽城市兴起及繁盛的研究，是西藏史专题研究的主要内容之三（第四、五节）。
本卷作者虽然勉力而为，但是受限于种种因素，如有不逮，俟博雅君子正之。
①何一民：《国家战略与民族政策：清代蒙古地区城市之变迁》（上篇，载《学术月刊》２０１０年第３期；下篇，载《学术月刊》２０１０年第４期）、《清代藏、新、蒙地区城市的发展变迁》（《民族学刊》２０１１年第６期）；《清代藏新蒙边疆城市发展滞后原因探析》（《民族学刊》２０１２年第１期）；美郎宗真、阿旺成林、米玛次仁：《近代西藏城市与商业研究———兼论近代昌都城市发展与商业和商人资本结合》（《西藏大学学报》２００８年第１２期）。
１７第一章治边与边政中国自古就是多民族组成的政治体，活动范围东起鄂霍次克海和库页岛，西至巴尔喀什湖、葱岭和中亚，南达南海的东沙、中沙、西沙、南沙诸群岛，北抵漠北和外兴安岭。所以战国时齐人邹衍（公元前３０５—公元前２４０）就拟想夏禹的“九州岛”并不是“天下”，只是天下许多州的一州，名叫“赤县神州”。
神州以外，另有８州，每州各有海环绕之，各州的面积也远较赤县神州为大。①换句话说，儒家所谓的“中国”，只占天下的１／８１而已。这种拟想，实际也是真实世界的某种反映。
以地理环境而论，中国的山脉、河流自成完整的系统。由西徂东，自亚洲屋脊的帕米尔高原，北路沿天山、阿尔泰山，以至于东三省；中路沿昆仑山，以至于东南平原；南路沿喜马拉雅山，以至于中南半岛。三路之间，有黑龙江、黄河、淮河、长江、珠江诸大河，中华民族的生存发展，即在此空间展开，没有一个区域可以割裂隔离，也没有一个区域可以自成独立局面。②而就工业的资源来说，东北的煤铁、西北的石油、东南的钨铅、西南的铜锡，也都属于国家建设的重要基础。因此包括孙中山（１８６６—１９２５）在撰写《实业计划》时，都曾着意于边疆的开发与建设，以谋边政的巩固和安定。③同时，现代中国社会、政治体制的改变，也反映在边疆的概念与制度上。
现代主权国家，对于边疆，已有明确的边界概念，使得边疆由过去传统王朝统治下，可有可无的蛮荒之地，逐步转为国家安全的屏障、主权完整的象征，乃①司马迁撰，［日］泷川龟太郎考证：《史记会注考证》，台北，洪氏出版社，１９８１年，《孟子荀卿列传》。
②蒋介石：《中国之命运》，秦孝仪编：《先总统蒋公思想言论总集》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会１９８４年，卷４，《专著》。
③郭寄峤：《民国以来中央对蒙藏的施政》，台北，１９８４年，第３页。
１书边疆与少数民族至民族融合的场域，等等，是所有民族国家都不敢忽视的竞争之所。而其竞争，又往往是国力强弱、国势盛衰的总体呈现。故而民国时期的边政，曾被形容为“是省政问题，其实还是整个国家问题”①。
所以，本章将分四节，第一节“治边：大一统中国的求安之道”将介绍明、清以来，在边政方面所建立的管理制度，诸如成立专管机构，制定律例；“分而治之”的传统经验；笼络和控制的双管齐下等原则。说明在总结千年的帝国经验之后，明、清政府实已摸索出一套相当有效的治边模式。
第二节“边疆问题：从传统帝国到民族国家演进中的新态势”将探讨１８４２年（道光二十二年）中英《南京条约》签订以后，至１９１１年（宣统三年）辛亥革命爆发前夕，清朝政府所面临的边疆问题及治边政策。从同治、光绪之交的海防、塞防之争，到甲午战争前后，条约体系彻底取代朝贡制度；从国际铁路竞筑、外资银行争设而浮现的瓜分危机、地方分离主义，到２０世纪初，中国民族主义的高涨、“保路护矿”的觉醒等，以描述晚清的７０年间，中国社会、政治体制的改变，如何与边疆概念或制度的挑战，同步演化。
第三节“北京政府的治边之策”则阐述自１９１２年至１９２８年间，中国所遭遇的边疆危机以及北京政府所提出的因应之策。一反民国肇建之前，誓言倒满复汉的革命激情，辛亥革命结束后，自孙中山至袁世凯，都反复强调“合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国”的“民族统一”立场。而革命期间，蒙古、西藏地区的宣告独立，也为尔后百年，蒙、藏民族的离心和反离心力拉锯，揭开了序幕。
袁世凯主政下，《中俄蒙协定》与《西姆拉草约》的签订是短暂的中央集权民国与第一次世界大战前夕的旧列强，最后的实质性谈判。随着欧战延长、帝俄崩解，外蒙古两度摆荡在独立和内属之间，并有徐树铮收复外蒙古之举。此外，内蒙古、新疆、青海与西藏，也各有制度上的兴革。
第四节“南京政府的治边之策”将说明自１９２９至１９４９年间，国民政府面对内外蒙古、新疆、西藏在日本、苏联、英国影响下的分离运动，维护主权与收回失地的持续努力。北伐统一之初，国民政府曾标举维护中国领土完整、争取民族独立的理想；也在中央设置“蒙藏委员会”，凸显其对蒙、藏地区的重视。鉴于国难日亟，边疆研究的提倡、边疆经济的开发，也能有所成绩。然①段金生：《南京国民政府对西南边疆的治理研究》，北京，社会科学文献出版社，２０１３年，第１—２页。
２第一章治边与边政而，１９２１年在俄共主导下的外蒙古独立；１９３１年“九一八”事变以后，日本关东军对于内蒙古的渗透；从达赖十三世开始的西藏分离运动；加上新疆地方军人、族群的长期混战，都在挑战着南京国民政府的统一政策和治边能力。
第一节治边：大一统中国的求安之道中国传统对于边疆的认识，是在长期的历史发展过程中所形成的，包含了历史、地理、政治和文化等诸多层面的含义。历代以来，内地郡县是领土的主体，其外边界三面为陆地。所谓边疆，就有了两方面的意义：一为国界的边疆，即与外国领土接壤的区域；一为文化的边疆，即未尽开发的土地，其间为游牧族群散居，在习俗、宗教生活、语言上，与农业文化不同的区域。以民国时期而论，外蒙古、新疆、西藏、青海、西康等，固可称为边疆；辽、吉、黑、热、察、绥、宁、甘、桂、滇等，尚未得充分开发的省份，也可算在边疆的范围。
这些省或地方，历来是多民族混居，也是中国境内少数民族主要分布的地区。边疆即民族，民族即边疆，两者长期以来就属一种无法切割的概念。
由于疆界毗连，大一统帝国欲求长治久安之道，对于内地郡县以外的土地与人群，就有了“治边”或“边政”的需要；中央政权对于这些边陲，势必需要制定和实施一整套政策，以实现帝国的安全和巩固。
即以明、清政府为例，在总结千年的帝国经验之后，已摸索出一套相当有效的管理制度。其办法包括：一、成立专管机构制定律例明代依循旧制，中央主要由礼部负责接待远方来朝人士。礼部职掌广泛，下设“仪制清吏司”、“祠祭清吏司”、“主客清吏司”和“精膳清吏司”４属司；举凡吉、嘉、军、宾、凶五礼相关事务，皆归其管理；从全国学校、科举考试，到藩属和外国往来之事，无不涉及。而宾礼及接待外宾工作，仅由主客清吏司领导；故即使加上独立于４司之外，用以辅佐翻译、接待的“四译馆”，治边终究仅属礼部众多业务之一；多数时期，殆亦非礼部比重最大的核心任务。
１７世纪初，后金崛起，刻意结盟蒙古诸部，此后满—蒙联盟不仅建立清３边疆与少数民族王朝，最终且入主中原。后金初在１６３８年（清太宗崇德三年）６月，漠南蒙古（今内蒙古）归附时，改蒙古衙门为“理藩院”，成为专门负责民族事务的机关。
理藩院逐步提升至与六部平行、直属皇帝，这种层级，在边政发展的制度史上，可谓空前。当时为了避免骈枝重复，清廷曾有区分，东南沿海进贡者，由礼部接待；西北、蒙藏，包含俄罗斯，则由理藩院负责。理藩院在清盛世对西北边疆各地，几乎都派有将军、都统或大臣；并有熟悉当地事务的司员随同，确保政令的上传下达。
理藩院成立后，先是根据蒙古地区的传统习惯，于１６４３年（崇德八年）颁发《蒙古律例》，其后屡有修订。延至１８１１年（嘉庆十六年），理藩院又着手编纂《理藩院则例》，共７１３条，除了删补《蒙古律例》外，另增加《俄罗斯事例》和《西藏通制》等篇章，成为适用各边区、以行政法规为主的综合性法典。①开馆编修《理藩院则例》的同时，还制定了《回疆则例》，于１８１５年（嘉庆二十年）钦定成书，以供天山南、北路地区统治之用。②这些法规、律例，都成为清廷治边的重大历史成果。
二、分而治之的管理原则中国历代政府治边的管理原则，多半采取“分而治之”的统治策略，既拉拢又防范，以期达到“以夷制夷”的目的。例如清廷在蒙古地区，建立盟旗制度，各旗辖有固定的地域，不许越界游牧；若干旗组成一盟，并无衙署，也非更高一级的行政机构，使蒙古各部互不统属、各自为政，很难形成统一的势力。
此外，自１６７５年（康熙十四年）平定蒙古察哈尔部后，清廷特设察哈尔八旗，派总管直接管理，成为清廷的直辖领地。总管旗不行会盟，且被指定用于驻军、屯田、开设牧场等。对于移民内蒙古的内地农民，则实施“蒙汉分治”措施。清世宗雍正年间，且开始在汉屯区设立府厅州县。庚子后新政时期，内蒙古地区就设置了３府、１０厅、２州、１３县。
清廷对于西藏和喇嘛教，同样采取了分而治之的办法。１５７８年（万历六①参见《原修〈则例〉原奏》（嘉庆二十年十二月七日），《钦定理藩部则例》，张羽新编：《清朝治藏法规全编》第５册，北京，学苑出版社２００２年。
②白京兰：《清代回疆立法———〈钦定回疆则例〉探析》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）２００４年第４期。
４第一章治边与边政年），喇嘛教“黄教”领袖索南嘉措（１５４３—１５８８）得到蒙古俺答汗（１５０７—１５８２）授予“达赖喇嘛”封号，成为三世达赖喇嘛；并追认之前一世达赖喇嘛（１３９１—１４７４）、二世达赖喇嘛（１４７５—１５４２），正式建立活佛转世系统。当时俺答汗已受明朝册封为“顺义王”，乃代三世达赖喇嘛向明朝请求册封，１５８７年（万历十五年）得到正式承认“达赖”称号，明朝并派使节加以敕封。由于得到世俗王权的支持，达赖喇嘛始成为西藏地区最重要的活佛之一。
１６１６年（万历四十四年），四世达赖喇嘛（１５８９—１６１６）圆寂，由一世达赖喇嘛创立的札什伦布寺寺主罗桑确吉坚赞（１５６７—１６６２）扶立五世达赖喇嘛（１６１７—１６８２），成为其师。其后，师徒合作，先引进蒙古人，消灭西藏的世俗政权势力；接着联合清朝政府，又驱逐了蒙古人。１６５３年（顺治十年），顺治皇帝正式册封五世达赖喇嘛。从此，西藏其他教派的地位，都无法超过“黄教”。
１６６２年（康熙元年），罗桑确吉坚赞圆寂，达赖五世感念师恩，决定为其寻找转世灵童。从此，“班禅”活佛系统开始出现，①罗桑却吉坚赞被认定为四世班禅，其前３位班禅也是经过追认。从此，班禅、达赖两系统互为师徒，达赖年幼时，由班禅担负导师；反之，则由达赖承担领导。且班禅被认为是无量光佛（阿弥陀佛）的化身，地位犹高于作为观世音菩萨化身的达赖喇嘛。然因达赖常驻拉萨，在世俗社会的重要性才似乎高一点。
至于清廷的政策，１６５３年顺治皇帝沿用俺答汗当年所上的尊号，册封五世达赖喇嘛，授予刻有汉、满、藏３种文字的金印和金册，使“达赖喇嘛”封号开始具有政治意义和法律效力。１７１３年（康熙五十二年），康熙皇帝又册封班禅五世（１６６３—１７３７），两活佛地位至此远高于其他活佛。故如无清朝中央支持，达赖、班禅不会成为西藏地区的宗教领袖；清朝册封两个活佛系统，也实有互相牵制的意思。迨１７５１年（乾隆十六年），乾隆皇帝（１７１１—１７９９）又令达赖七世（１７０８—１７５７）掌管地方政权，西藏也从此开始政教合一的统治方式。
①“班”是梵文“班智达”，汉语意为“学者”；“禅”是藏语“钦波”，汉语意为“大”，合为“大学者”之意。
５边疆与少数民族三、笼络控制的双重手段为了固边，清廷在蒙古地区实施满蒙联姻和封爵制度。满蒙联姻传统，几达３００年，终清一代联姻次数高达５８６次。再依血统尊卑、地位战功的大小，授以蒙古贵族各种爵位，给予俸银、俸缎，乃至配备侍卫等殊遇。
另一方面，对于喇嘛教和西藏，则尊重宗教信仰、拉拢上层僧侣，以顺利进行统治。乾隆皇帝晚年，曾总结清初百余年的宗教政策，强调“兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小……盖以蒙古奉佛，最信喇嘛，不可不保护之，以为怀柔之道而已”①。乾隆并制定“金瓶掣签”制度，规定凡是活佛转世（呼毕勒罕），需报告理藩院；由理藩院堂官与掌印札萨克、达赖喇嘛、呼图克图等共同掣签。如此便把活佛转世继承之权掌握在清廷手中。
笼络之外，清廷也运用种种手段，加强对各边区的控制。例如在蒙古地区，１７２４年（雍正二年）设热河总管；１７３７年（乾隆二年）设绥远将军；１７５８年（乾隆二十三年）设库伦办事大臣；１７６１年（乾隆二十六年）设察哈尔都统；１７６７年（乾隆三十二年）在科布多建立军府，实施军府制等。
此外，清廷规定“蒙古壮丁年六十岁以下、十八岁以上者，皆编入丁册”；每３年编审人丁１次，对隐瞒不报者，施予严厉处罚。透过这项手续，清廷大体掌握了蒙古的户口和人丁情况，一面防范蒙古各部隐瞒实力，进行武装反抗；一面在人丁控制的基础上，编旗设佐，将每１５０名壮丁组成１个佐领，作为蒙古地区最基本的军政单位，以便于发兵助战。
第二节边疆问题：从传统帝国到民族国家演进中的新态势一、列强环伺、海陆交侵１８４２年中英《南京条约》签订以后，清朝一方面遭遇列强交侵的局面，一方面又处于从传统帝国演进到民族国家的新态势，边疆问题日益严峻。其特①《御制喇嘛说》，见张羽新：《清政府与喇嘛教》，西藏，西藏人民出版社１９８８年，第３４０页。
６第一章治边与边政征之一，就是陆疆之外，并有海疆问题的浮现。１８７４年（同治十三年），李鸿章（１８２３—１９０１）曾对当时的中外形势分析曰：历代备边，多在西北；其强弱之势、主客之形，皆适相埒，且犹有中外界限。今则东南海疆万余里，各国通商传教，往来自如，集京师及各省腹地。阳托和好之名，阴怀吞噬之计；一国生事，诸国构煽，实为数千年来未有之变局。轮船电报之速，瞬息千里；军器机事之精，工力百倍；炮弹所到，无所不摧；水陆关隘，不足限制，又为数千年来未有之强敌。①先是《南京条约》中，清廷同意割让香港；１８５８年（咸丰八年）、１８６０年（咸丰十年），中英法俄《天津条约》、《北京条约》，又割让九龙、黑龙江以北与乌苏里江以东等领土。此后，李鸿章诸人展开“洋务运动”，但对“一国生事，诸国构煽”的形势，并无力扭转。１８７４年，日本制造“牡丹社事件”，入侵台湾，中国朝野掀起“海防运动”；同一时间，陕甘总督左宗棠（１８１２—１８８５）平定关、陇回变，打通河西走廊，奏请出关收复新疆。一场海防、塞防孰宜优先的辩论，于焉展开。
李鸿章时任直隶总督，当外交之冲，认为日本为中国大患，主张暂停西征，节饷以备海防。其立论偏重经济与时势，指新疆年需兵费３００余万两；纵令收复，徒增今后负担，殊为不值；况且其地介于英、俄与各回教国家之间，断难久守。不唯目前兵力、财力均有未逮，且虑别生他变；不如严守现有边界，招抚新疆回酋，准其自为部落，略奉中国正朔。故其结论为“新疆不复，与中国之元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘”。
左宗棠则是从财政和国防观点出发，认为目前海防并不急于塞防；轻弃新疆，画地而守，不唯兵饷不能裁减，无益海防，反同自撤藩篱。综观历代盛世，无不奄有西北；及其衰也，退保东南，国势浸弱，以底灭亡，屡试不爽。因此“重新疆所以保蒙古，保蒙古所以卫京师”；又谓“俄人扩地日广，由西至东万余里，与我北境相连，仅中段有蒙部为之遮阂。徙薪宜远、曲突宜先，尤不可不预为绸缪”，“故欲杜绝俄人阴谋，必先收复回部”等语。②终于１８７５年①李书源编：《筹办夷务始末（同治朝）》第１０册，北京，中华书局２００８年，卷９９。
②黄建华：《国民党政府的新疆政策研究》，北京，民族出版社２００３年，第１１页。
７边疆与少数民族（光绪元年）５月，朝廷任命左宗棠督办新疆军务，至１８７７年（光绪三年）５月，即完全收复天山南北路。
二、条约体系取代朝贡制度海防、塞防之争和左宗棠收复新疆，都属清末治边的大事，也凸显了此一阶段边疆问题中，诸国环伺、海陆交侵的特征。接着１８７９年（光绪五年），日本废止“琉球藩”，改设“冲绳县”；１８８４年（光绪十年），中法战争爆发，翌年越南正式脱藩。此外，在李鸿章的主导下，积极干预朝鲜外交，试图将中国之宗主国地位载入朝鲜各项对外条约，说明，昔日的“朝贡制度”被“条约体系”所取代的事实，也属此阶段边疆问题的特征之二。延至１８９４年（光绪二十年），中日甲午战争爆发，翌年朝鲜正式脱藩，中国传统朝贡制度已算走入历史。
而为因应海陆交侵、条约取代朝贡的压力，清朝对于边疆的统治策略也有了改变。例如在外蒙古，清廷原设有库伦办事大臣，专责办理与俄罗斯边境贸易、边务、卡伦等事宜；乌里雅苏台（Ｕｌｉｙａｓｕｔａｉ，又称定边左副）将军，统辖清军与各盟军务；科布多参赞大臣，守备以科布多为中心的外蒙古西部以及乌梁海地区。这些文武大员，原仅主管“夷务”和军事，与蒙古内政无关；最初的几任，也都系由蒙古人充当，其后才逐渐由满族人接替。①然而，随着满族人逐渐与汉族同化，习视内地为一体，反而将满族人早期的同盟者蒙古，视为藩邦、异族。加上俄罗斯人侵略日亟，为谋对抗，中国更须移民实边。主观和客观条件的变动，都使清廷试图改变蒙古封禁与自治的旧法，甚至有改设行省、派任督抚的建议。②库伦办事大臣和乌里雅苏台将军的角色，也由专办夷务、边卡、军事，变为监视蒙古、干预盟旗行政，尤以库伦办事大臣为最。③这些发展，既属朝贡制度被条约体系取代的征候，自然引起蒙古人的不安。“蒙人治蒙”的感觉，渐渐变成了“异族统治”的忧虑。
①札奇斯钦：《外蒙古的“独立”“自治”和“撤治”》，载吴湘相编《中国现代史丛刊》４，台北，正中书局，１９７５年，第４８页。
②《论蒙古改设行省之不可缓》，《东方杂志》第２卷第３期（１９０５年３月）。
③札奇斯钦：《外蒙古的“独立”“自治”和“撤治”》，载吴湘相编《中国现代史丛刊》４，台北，正中书局，１９７５年，第４９页。
８第一章治边与边政三、以铁路与银行征服中国甲午战争以后，清朝面临瓜分危机；而列强除蚕食中国边疆领土外，更发展出“以铁路与银行征服中国”（ＣｏｎｑｕｅｓｔｂｙＲａｉｌｒｏａｄａｎｄＢａｎｋ）的新手法，①形成此阶段边疆问题的特征之三。１８９６年（光绪二十二年）６月，《中俄密约》签订，基本确定了“俄中联盟”的方略；俄方并得以修筑横越黑龙江地区、直达海参崴的“中东铁路”，将东北北部置于控制之下。翌年占领旅顺、大连，又在远东取得了不冻港。②１９００年（光绪二十六年），义和团运动爆发，１５万俄军随即兵分７路，席卷东北全境。延至１９０４年（光绪三十年）２月，日俄战争爆发，日军获胜，接过了辽东半岛南端的租借权以及南满铁路。日本由此成立“关东州”租借地和“南满铁道株式会社”，在东北地区建立了殖民扩张的桥头堡。自１９０７年（光绪三十三年）７月至１９１２年７月，又连续签订３次《日俄密约》，以东经１１６度２７分，大致从满洲里向南，循该经线，直指北京，将东北、内蒙古一分为二，线东属日本、线西属俄国。尽管清廷鉴于危机，在１９０５年（光绪三十一年）将东北改制为东三省，但中国东北问题，仍日趋严重。③四、民族主义和保路护矿民族主义是近代世界一项重要的社会政治思潮，１９世纪末２０世纪初迅速在全中国传播开来，亦成为此阶段边疆问题的特征之四。康有为（１８５８—１９２７）所谓“合举国四万万人之身为一体，合四万万人之心为一心”的号召，④已经象征着中国现代民族主义的发展和民族国家的逐步建构。于是“国家主权”（Ｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ）这一国际法观念，在国内逐渐得到了普及；朝野对于国家主权的维护和边疆问题的解决，都开始高度重视。尤其１９０４年（光绪三十年）以抗议美国“合兴公司”出卖《粤汉铁路合同》为开端的“收回路矿”运动，更使①王纲领：《民初列强对华贷款之联合控制———两次善后大借款之研究》，台北，１９８２年，第１—２页。
②戴逸：《甲午战争与东亚政治》，北京，中国社会科学出版社，１９９４年，第３３３—３３４页。
③［日］井上清：《日本帝国主义的形成》，宿久高译，台北，华世出版社，１９８６年，第２３１页；唐德刚：《袁氏当国》，台北，远流出版公司，２００２年，第１９９、２０１页。
④汤志钧：《康有为论集》，北京，中华书局，１９８１年，第３４２页。
９边疆与少数民族民族主义和保路护矿两项运动合流，间接促发了１９１１年的辛亥革命。
在治边方面，１９０５年（光绪三十一年），张荫棠（１８６４—１９３７）留驻印度，与英方协商西藏问题，据理力争；延至翌年，签订《中英续订藏印条约》，争回部分权益。吴禄贞（１８８０—１９１１）任延吉边务帮办，积极搜集史料，终于１９０９年（宣统元年）迫使日方在谈判中，承认中国对于延吉边界的主权。①１９１０年（宣统二年），英军入侵滇缅边境片马地区，云贵总督李经羲（１８５９—１９２５）坚决应对，派兵进驻，反对英人建立营地，英军终告撤退。
同一时期，东三省总督徐世昌（１８５５—１９３９）鉴于东北处于日、俄两国争霸之中，清朝龙兴之地屡遭蚕食，乃开放商埠、举借国债、联合各国、兴修铁路；并招聘外国专家、选用留学青年、推行新政，以打破日、俄对于东北路矿的控制。赵尔丰（１８４５—１９１１）自１９０３年（光绪二十九年）任职川边，平定西康地方土司叛乱，着手改土归流和改革藏政；并一度乘胜进入西藏、逼近拉萨，迫使十三世达赖喇嘛（１８７６—１９３３）逃往印度。其视经济建设为治边之根本大计，力主在藏区推行革教易俗政策，发展工商、建设交通、设立学校、培育人才等。
五、地方分离主义的浮现当民族主义在中国传播开来之际，由于中央政府力量的衰微，边疆各地分离主义也告浮现，乃成为此阶段边疆问题的特征之五。个中影响最大的，应数蒙、藏地方的分裂运动和列强渗透。
西藏在地理上，紧邻英属印度，１８７６年（光绪二年）的中英《烟台条约》，同意英人可以入藏。１８８８年（光绪十四年），英国入侵西藏，攻占了亚东、朗热等隘口。１８９３年（光绪十九年），英国又迫使清廷签订《中英会议藏印条款》，将亚东开放为商埠。②对于西藏，俄国也早有图谋。从１９世纪７０年代起，就不断派人潜往；之后十几年，十三世达赖喇嘛受到蒙古喇嘛德尔智的影响，输入俄国军火；西藏①１９０７年，吴禄贞随新任东三省总督徐世昌赴东北，受命为延吉边务帮办，调查间岛问题。
吴亲自沿图们江流域测量河流、地形，编成《延吉边务报告书》３册。１９０９年，清廷根据吴的调查报告，迫使日人签订《图们江中韩边界条约》，确认延吉为中国领土。
②［美］马士、［美］宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５３１页；杨遵道、叶凤美编著：《清政权半殖民地化研究》，北京，高等教育出版社，１９９３年，第４７８页。
１０第一章治边与边政使者且两度抵达圣彼得堡，受到隆重接待；甚至达赖本人亦曾试图访问俄国。①英国获悉达赖遣使赴俄的消息后，也加紧活动；并利用日俄战争，俄国无暇西顾，１９０４年（光绪三十年）由荣赫鹏（ＳｉｒＦｒａｎｃｉｓＹｏｕｎｇｈｕｓｂａｎｄ，１８６３—１９４２）率领的万人远征军，于８月３日占领拉萨。十三世达赖喇嘛惧为英俘，逃至库伦，冀得俄援。英军遂扶植达赖的门徒———九世班禅（１８８３—１９３７），充作英国的傀儡。②９月７日，西藏当局在英人恫吓下，签订《拉萨条约》。西藏允给５０万镑赔偿；商定同印度贸易，并开放３地通商。另外，非英国照允，无论何国，皆不准有租典土地之事。为保条约实施，英军仍驻春丕。③清廷获悉《拉萨条约》后，始于该年底，派遣唐绍仪（１８６２—１９３８）、张荫棠前赴印度，与英方协商，据理力争，后于１９０６年４月２７日，签订《中英续订藏印条约》，英国应允不兼并西藏、不干涉西藏内政、赔款减少三分之二，中国得以争回部分权益。④十三世达赖喇嘛逃抵库伦后，一筹莫展，乃回向清廷请求“入觐”。慈禧太后（１８３５—１９０８）与光绪皇帝（１８７１—１９０８）虽已濒死，仍许其朝觐；允其回拉萨，复主藏政。但在觐见礼节上，张荫棠建议行跪拜礼：〔觐见礼节〕闻各国使臣甚为注意……如皇上起迎、赐达赖坐，虽旧制有此，不妨稍为变通，参酌各国使臣及蒙古王公觐见仪注，皇上不必起迎。达赖跪拜后，起立奏对数语，实时宣退，以示严肃。⑤其结果，使得十三世达赖喇嘛受到的接待规格，远不及１６５２年五世达赖喇嘛、１７８０年六世班禅（１７３８—１７８０）之入京觐见，招致达赖不满。盖此时在①［美］马士、［美］宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５３２—５３３页；杨遵道、叶凤美编著：《清政权半殖民地化研究》，北京，高等教育出版社，１９９３年，第４７８页。
②唐德刚：《袁氏当国》，台北，远流出版公司，２００２年，第１８８页。
③［美］马士、［美］宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５３３页；杨遵道、叶凤美编著：《清政权半殖民地化研究》，北京，高等教育出版社，１９９３年，第４７９页。
④杨遵道、叶凤美编著：《清政权半殖民地化研究》，北京，高等教育出版社，１９９３年，第４８０—４８１页；唐德刚：《袁氏当国》，台北，远流出版公司，２００２年，第１８９页。
⑤索文清：《一九○八年第十三世达赖喇嘛晋京朝觐考》，《历史研究》２００２年第３期。
１１边疆与少数民族袁世凯、张之洞（１８３７—１９０９）等主政下，清廷正欲改组驻藏办事大臣，充实其权力；并发赵尔丰川军入藏。事为英、印所悉，乃说动十三世达赖喇嘛逃往印度。清廷以其叛国，尽褫达赖封号，此亦属中原政权与蒙、藏关系上空前之事。①不久，辛亥革命即告爆发。
清廷在庚子后新政（１９０１—１９１１）期间，曾对内蒙古和东北，推行移民实边的政策。东三省总督徐世昌、奉天巡抚唐绍仪积极奖励，以吸纳内地过剩的人口。１９０９年（宣统元年），涌入蒙古的移民，几乎年达１０万人。清廷的政策，引起了蒙古人的反抗。加上１９０７年至１９１２年，日、俄３次密约，瓜分内、外蒙古及东北的势力范围，一旦辛亥革命爆发，外蒙古各王公即着手打破蒙古和中国间的宗藩关系。②第三节北京政府的治边之策一、“五族共和”的新号召１９１２年１月，中华民国临时政府成立，临时大总统孙中山在《临时大总统宣言书》中指出：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。”对于辛亥革命后，数十省先后宣布独立，也强调：“所谓独立者，对于清廷为脱离，对于各省为联合；蒙古、西藏，意亦同此；行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”１９１２年３月１１日，临时政府颁布《中华民国临时约法》，第１章《总纲》第３条规定“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海”；“参议员，每①唐德刚：《袁氏当国》，台北，远流出版公司，２００２年，第１９０页；马士、宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５３６页。身为蒙籍的札奇斯钦曾写道：“宣统二年（１９１０），清廷革去黄教领袖达赖喇嘛的名号，并命驻藏大臣严密查拿。阁抄到达库伦后，哲布尊丹巴等皆惶惑不安，均谓对于达赖尚且如此，对于我辈又当如何？形成对于清廷离心离德的情绪。”见札奇斯钦：《外蒙古的“独立”“自治”和“撤治”》，吴湘相编：《中国现代史丛刊》４，台北，正中书局，１９７５年，第５１页。
②［美］马士、［美］宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５３２—５３３页。
１２第一章治边与边政行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人；青海选派一人；其选派方法，由各地自行定之。参议院会议时，每参议员有一表决权”。
同时，各省代表会议与临时参议院先后通过以“五色旗”为中华民国国旗。五色旗为江苏、浙江、安徽等省革命党人使用的旗帜，１９０６年（光绪三十二年）同盟会讨论国旗方案时即被提出，当时五色象征五行，红为火、黄为土、蓝为木、白为金、黑为水；民国成立后，五色被赋予五族共和之意，以五色象征汉、满、蒙、回、藏五族共和。
迨１９１３年３月６日，正式国会在北京召开，稍后制定了《西藏第一届国会议员选举施行法》。其第１条规定：西藏首届参、众议员选举，得于政府所在地行之；第２条规定：西藏选举之监督，由“蒙藏事务局”总裁行之；第３条规定：选举细则由选举监督制定之。５月１５日，国会公布了西藏第１届国会议员当选人名单。参议员部分，前藏地区有顿珠罗布、札西土噶、王赓、厦札噶布伦、孙毓筠（１８６９—１９２４）；候补议员有白马认钦、于宝轩（１８７５—？）、孙江东、刘文通、李安陆（１８８１—１９４３）。后藏地区有江赞桑布（１８７３？—１９１９）、傅谐（１８７３—？）、阿旺益西、龚焕辰（１８７９—１９３３）、程亮；候补议员有王泽、阿旺曲札、汪有龄（１８７９—１９４７）、胡钧（１８６９—１９４４）等。
１９１４年５月，大总统袁世凯颁布《中华民国约法》，内中第１章《国家》之第３条又明定：“中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域”，“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”。
二、蒙藏地方的管理民国肇始，政府草创，即沿袭清朝旧制，在中央设置“理藩部”。１９１２年４月２２日，临时大总统袁世凯命令提及：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土；则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代，再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。民国政府于理藩不设专部，原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等，将来各该地方一切政治，俱属内务行政范围。现在统一政府业已成立，其理藩事务，着即归并内务部接管。”内务部遂于４月成立１３边疆与少数民族“蒙藏工作处”。①１９１２年７月１９日，北京政府又决定设立“蒙藏事务局”，直属国务总理；凡涉及蒙、藏地方事务，均由该局办理，或转呈国务总理定夺。２４日，袁世凯公布《蒙藏事务局官制》，事务局隶属于国务院，设简任官正、副总裁各一人，由贡桑诺尔布（１８７２—１９３１）和荣勋分任。局内设总务处和民治、边卫、劝业、封赉、宗教５科；并附设“蒙藏研究会”，负责研究与调查有关蒙藏一切事宜。②１９１４年５月１７日，袁世凯又公布《蒙藏院官制》，将蒙藏事务局升格为“蒙藏院”，直属总统府。院内仍设总裁、副总裁，扩编为总务、秘书２厅，与第一、二司，下辖民治、劝业、边卫、封叙、宗教、典礼６科。关于军事，盟、旗受陆军部和地方军政长官监督；至于外交和边防事务，均由中央政府直接办理。
疆理、封爵、喇嘛、入觐、赏赐、俸禄、仪制、盟会、叙勋、任官、捐输等项，均受蒙藏院指挥。③清代对于外蒙古，实行双轨统治制度，一是由中央政府派遣官吏，以监督为主，如库伦办事大臣、科布多参赞大臣、乌里雅苏台将军、阿尔泰办事大臣等。一是实行盟旗制度，即设置盟旗自治官员。
盟旗制度方面，民国以来一直沿用前清旧规，变化不大。旗为基本行政单位，相当于县；若干旗组成盟；唯某些旗之上并未设盟。盟或称部，或与部亦不全同；少数不用旗的单位亦称部落，或用其他名称。不设盟各旗与无札萨克之部落，一切均直属中央派遣官员，或中央有关机关。④旗的最高长官为札萨克，蒙语“管理者”之意，对旗众握有最高统治全权，对土地握有所有权。但凡已开放地方，汉族居民由地方官管辖，札萨克只得征收额定地租。札萨克一般为世袭，唯遇犯罪或遭削爵时，得就族中合格者补选。亦有少数不设札萨克之旗，由总管、协领、参领等管理。
旗的办事机关称为“印务处”，相当于县政府，负责命令或决议的执行。
印务处由协理台吉和管旗章京中，轮流１人值班。协理台吉辅佐札萨克总管①郭寄峤：《民国以来中央对蒙藏的施政》，台北，１９８４年，第１２页。
②朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２３—１２４页。
③朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２４、１２９页。
④朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２７、１２９页。
１４第一章治边与边政旗务，札萨克有事时，得署理旗务，因旗大小，设１至４员；管旗章京每旗１人，总管旗众，与协理台吉同由台吉和闲散王公中选充。
盟设盟长１人，或有设副盟长者，均由各札萨克中选充。盟长汇治各旗事务，并受该管地方长官监督。至于司法行政，一般由札萨克职掌，较巨者由盟长决定，更巨者须呈报司法主管机关决定。①民国建立以后，西藏治理率依清制，仅将“驻藏大臣”改称“驻藏办事长官”，职权未变。凡唐古忒官和喇嘛官之任免与大寺院住持选任，都须与驻藏办事长官合议。然因驻藏办事长官始终未能实际赴任，所有职权并无法实行。
此外，川边原为藏族聚居地，清代改土归流后，逐渐建立县治。１９１４年４月，从四川省析出“川边道”与金沙江以西原“昌都府”等地区，设置川边特别行政区。②西藏实施政教合一制度，以达赖喇嘛、班禅额尔德尼为最高政教领袖，分驻前藏拉萨和后藏札什伦布，分别管理前、后藏。达赖喇嘛下设司伦（藏王）１人，代理政务，由各大呼图克图选出。设噶布伦４—５人，僧俗兼有，组成“噶厦”（噶布伦会议），为西藏地方最高政务机关，以合议制总揽行政、立法、司法等权。武官设马基，为藏军总司令；戴?（代贲、代奔）相当于团长。③噶厦之下，基本行政单位为“宗”，分为大宗（基巧）、小宗。大宗类似于内地的行政专区，辖有３—５个小宗，一般设僧、俗基巧各１人，平时管理税收，战时负责各项征集。小宗相当于县，大多设在人口稠密或要隘处。小宗最高长官为宗?（宗本），负责全宗民政、财政、军事。
清廷在西藏派有驻藏大臣、帮办大臣各１人，分驻拉萨和札什伦布，负责军政、民政、司法、外交事务。清末曾裁撤帮办大臣，改设左、右参赞各１人，分驻前、后藏。④三、《中俄蒙协定》与《西姆拉草约》清末以来，日、俄三次密约，已划分彼此在内、外蒙古的势力范围。
①朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２９页。
②朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２７、１２９页。
③郭寄峤：《民国以来中央对蒙藏的施政》，台北，１９８４年，第２４页。
④朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２９—１３０页。
１５边疆与少数民族辛亥革命爆发后，１９１１年１０月，库伦王公随即宣布外蒙古独立。１２月２８日，哲布尊丹巴八世（１８６９—１９２４）登上帝位；同时向境内四蒙旗各征兵万人，由俄国教官训练。１９１２年１０月，原帝俄驻清公使廓索维兹（ＩｖａｎＫｏｒｏｓｔｏｖｅｔｓ）又奉俄皇之命，潜赴库伦，与哲布尊丹巴私订一连串的《俄蒙协约》、《俄蒙通商章程》；言明不许中国在蒙古驻兵、不许向蒙古移民等各限制。
中国在蒙古原享有的统治权，由俄国全数代替。①１９１３年１月１１日，达赖喇嘛和哲布尊丹巴签订《蒙藏条约》，互相承认独立主权的地位。俄国则乘机对袁世凯要挟，若中国不承认外蒙古独立，俄国即不承认革命后的中华民国政府。９月１８日，中、俄进行外蒙古谈判；其间俄国承认了袁世凯政府。最后１１月５日，双方签订了１项声明文件，决定５项声明、４项附带条件：协议外蒙古自治、俄国取得特权；中国只获得宗主权。②根据声明文件，１９１５年６月７日，中、俄、蒙３方在外蒙古恰克图，签订了《中俄蒙协定》。外蒙古承认中国享有宗主权，同意不与外国，签订有关政治和领土问题的条约。中、俄承认外蒙古自治，同意不干涉内政。③同日，袁世凯发布命令，册封哲布尊丹巴为外蒙古“博克多·哲布尊丹巴·呼图克图汗”，并特任徐绍桢（１８６１—１９３６）、荣勋为册封专使。
１９１５年６月１６日，袁世凯政府又任命陈（１８７７—１９３９）为都护使驻库伦办事大员。７月１９日公布《库伦办事大员公署章程》和《乌里雅苏台、科布多、恰克图佐理专员公署章程》，规定库伦办事大员直属于大总统，总管外蒙自治官府及其属吏、节制指挥佐理专员。办事大员公署置秘书厅，设秘书长１人，简任，并辖卫队２００人，由卫队长率领。各佐理专员受库伦办事大员节制，唯职权同于办事大员，遇紧急事件，得同时径呈大总统。佐理专员公署均置秘书厅，设秘书长１人，荐任，并辖卫队５０人，由卫队长率领。④①唐德刚：《袁氏当国》，台北，远流出版公司，２００２年，第２０１、２０３页；马士、宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５３９页。
②黄德福：《袁世凯政权与英国———从辛亥革命到洪宪帝制》，台北，元气斋出版社，１９９４年，第１８６页。
③［美］马士、［美］宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾訥等译，上海，上海书店出版社，１９９８年，第５４１页。
④朱汉国、杨群编：《中华民国史》２，成都，四川人民出版社，２００６年，第１２８页。
１６第一章治边与边政１９１５年１０月２４日，陈到达库伦，驻库伦办事大员公署随即开始办公，其任务是“监视外蒙古自治官府及其属吏之行为，不违反中国宗主权，及中国人民在外蒙古之利益”①。此后，陈开始与外蒙古当局交涉册封事宜。后者于１９１６年３月同意接受金册、金印；但要求不另派册封专使，由陈径行办理。北京政府乃明令委任陈为册封专使。②西藏方面，辛亥事起，英人认为时机已至，乃于１９１２年６月，武装护送十三世达赖喇嘛回藏，驱逐清廷驻藏大臣，重掌藏政；西藏军并入侵四川边境。
１９１３年１月，达赖喇嘛宣告西藏独立，并与库伦哲布尊丹巴八世相互承认独立。③川、藏冲突，中外朝野固知根在英印。英国一面操纵西藏自治；一面与日、俄合作，拖延对中华民国的承认，并以西藏获得自治，作为交换条件。为谋釜底抽薪，袁世凯遂循英人建议，在印度西姆拉（Ｓｉｍｌａ）召开中、英、藏参加的西姆拉会议。会议从１９１３年１０月开始至１９１４年７月之间，时断时续。
英人在会中，刻意将西藏划分为“外藏”和“内藏”。外藏即今日的西藏全境，完全自治；内藏则深入川边、青海和新疆，由中国统治。英方首席代表亨利·麦克马洪（ＡｒｔｈｕｒＨｅｎｒｙＭｃＭａｈｏｎ，１８６２—１９４９）且要求藏、印边界，以喜马拉雅山之分水岭为界，把该山南麓逾９万平方公里的中国领土，划入印度版图，斯即所谓“麦克马洪线”（ＴｈｅＭｃＭａｈｏｎＬｉｎｅ）。④四、内蒙古、新疆、青海与西南民国初年，热河、察哈尔、绥远仍沿袭清末旧制，实行军政、蒙旗与民政分掌的制度。１９１３年１１月，袁世凯政府将内蒙古伊克昭盟７旗、乌兰察布盟６旗和土默特部２旗，划入“绥远特别行政区”。１９１４年１月，又将内蒙古昭乌达、卓索图２盟共１７旗，划入“热河特别行政区”。６月，另将内蒙古锡林郭勒盟１０①札奇斯钦：《外蒙古的“独立”“自治”和“撤治”》，载吴湘相编《中国现代史丛刊》４，台北，正中书局，１９７５年，第７６页。