国民政府执政与对美关系第五卷刘维开陈红民吴翎君吴淑凤著南京大学出版社书图书在版编目（犆犐犘）数据国民政府执政与对美关系／刘维开等著．—南京：南京大学出版社，２０１５．３（中华民国专题史／张宪文，张玉法主编）ＩＳＢＮ９７８７３０５１４８３６１Ⅰ．①国…Ⅱ．①刘…Ⅲ．①国民政府执政研究②中美关系研究中国民国Ⅳ．①Ｄ６９３．２②Ｄ８２９．７１２中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２０１５）第０４５１３４号中华民国专题史张宪文张玉法主编第五卷国民政府执政与对美关系刘维开陈红民吴翎君吴淑凤等著出版发行南京大学出版社社址南京市汉口路２２号邮编２１００９３出版人金鑫荣责任编辑张静编辑热线０２５８３５９２４０９照排南京紫藤制版印务中心印刷南京爱德印刷有限公司开本７１８×１０００１／１６印张３０．２５字数５５０千版次２０１５年３月第１版２０１５年３月第１次印刷ＩＳＢＮ９７８７３０５１４８３６１定价１３６．００元网址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｕｐｃｏ．ｃｏｍ官方微博：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｉｂｏ．ｃｏｍ／ｎｊｕｐｃｏ官方微信号：ｎｊｕｐｒｅｓｓ销售咨询热线：（０２５）８３５９４７５６版权所有，侵权必究凡购买南大版图书，如有印装质量问题，请与所购图书销售部门联系调换总序两岸四地中国大陆、台湾、香港、澳门的４０所大学和研究机构的７０位历史学教授与研究员合作撰著的《中华民国专题史》，共１８卷，８００多万字，由南京大学出版社和台北思行文化传播有限公司，分别以简体字和繁体字两种版本在两地出版。这套书的撰写和出版，是两岸四地学者经过五年共同努力而结出的丰硕成果。这是两岸史学界第一次大型的学术合作，无疑是两岸学术界的盛举，对推动两岸学术事业的进步和两岸关系的发展，将起到积极的作用。
中华民国是以孙中山为首的革命志士，发动辛亥革命，经过艰苦卓绝的奋斗，前仆后继，推翻清王朝，建立起来的亚洲第一个民主共和国。孙中山高举民主共和的旗帜，坚持建设现代国家的政治理念，制定建国大纲、实业计划，以实现天下为公、世界大同为理想，奋斗终生。１９２５年孙中山逝世以后，国共两党由于政治理念的不同，在革命道路和革命方法方面存在差异，二十多年间经历了合作、矛盾、分裂，又合作、又矛盾、又分裂的过程，最终通过军事斗争，国民党失去中国大陆，移往台湾。
１９４９年以后，差不多有三十多年时间，国共两党依然处于政治、军事对峙状态，民间没有往来，官方更无接触。由于双方对历史资料采取封锁政策，并以“特藏”对待对方史料，广大民众对真实历史无以了解，加上受意识形态的影响，有一些人的历史观念和认知，往往是片面的甚至是错误的，经常是戴着有色眼镜看待对方。
２０世纪７０—８０年代，终于迎来曙光。在中国大陆，邓小平改革开放思想深入各个领域，学术界的精神枷锁被打破，学者们开始以实事求是的态度１国民政府执政与对美关系进行学术研究，重新认识各种历史问题、历史事件和历史人物。学术研究逐步走向繁荣。而在蒋经国开放大陆探亲等政策推动下，台湾许多老兵、学者等，重返大陆探亲、访友、旅游、经商和交流学术。１９９０年，台湾学者以３０余人的规模第一次赴广东翠亨村出席“孙中山与亚洲”国际学术研讨会，其后多次赴南京、溪口、北京、上海等地出席民国史方面的研讨会。台湾学者赴南京中国第二历史档案馆查阅民国史档案，更是络绎不绝。而中国大陆学者于１９９４年、１９９５年曾组成１０人至３０人的学术团队，赴台北参加“中国历史上的分与合”学术研讨会和“纪念抗日战争胜利五十周年”学术研讨会。大陆学者也深入台湾的学术机构、档案馆、图书馆，寻找各类珍稀史料。开始时，双方在学术思想、学术观点、学术研究方法等方面，也有分歧和争论。譬如，“辛亥革命的性质是资产阶级革命还是全民革命？”“孙中山是否提出过‘联俄、联共、扶助农工’三大政策？”“如何看待南京国民政府建立初期的经济政策和成就？”“如何看待抗日战争时期国共两党、两军、两个战场的地位和作用？”诸多问题，都有多角度的讨论。
三十年来，两岸人文社会科学学者，不断往返交流，相互出席对方的学术研讨会，相互踏上彼岸查阅各类史料和档案文献，相互切磋，取长补短，各自梳理、更新以往不当的历史观念和学术认知，学者们的观点和对众多历史问题的看法日益接近或形成了共同的认识，其中包括对许多重大历史问题的认识，有政治的、军事的、外交的、经济的、社会的、文化的，也包括许多重要历史事件、历史人物等。这是两岸实施开放、交流以来取得的重大成就。它体现了历史学家高尚的职业道德和学术品质，对两岸共同构筑新型的历史学科有积极的意义。我们应该向发扬传统美德和为中华民族学术事业作出贡献的两岸历史学者表示最崇高的敬意。
为了向国人展示两岸四地历史学者共同研究和重构民国历史所作的努力，也为了使国人了解那段曾被曲解过、现已有所改变并恢复了其真实面貌的民国历史，我们按照历史顺序设计了１８个专题，以两岸四地学者合著《中华民国专题史》的方式，开展共同研究。这一做法在两岸分隔以来是无先例的。我们期望这一合作对民国历史研究和两岸关系的发展，作出有益的贡献。
２总序《中华民国专题史》的１８个专题目录如下：１．《从帝制到共和：中华民国的创立》２．《文化、观念与社会思潮》３．《北京政府时期的政治与外交》４．《国民革命与北伐战争》５．《国民政府执政与对美关系》６．《南京国民政府十年经济建设》７．《中共农村道路探索》８．《地方政治与乡村变迁》９．《城市化进程研究》１０．《教育的变革与发展》１１．《抗日战争与战时体制》１２．《抗战时期的沦陷区与伪政权》１３．《边疆与少数民族》１４．《华侨与国家建设》１５．《台湾光复研究》１６．《国共内战》１７．《香港与内地关系研究》１８．《革命、战争与澳门》参与《中华民国专题史》合作研究的两岸四地的学者（排名不分先后）为：大陆地区张宪文（南京大学荣誉资深教授）朱庆葆（南京大学中华民国史研究中心教授）马俊亚（南京大学中华民国史研究中心教授）曹大臣（南京大学中华民国史研究中心教授）姜良芹（南京大学中华民国史研究中心教授）欧阳哲生（北京大学历史系教授）江沛（南开大学历史学院教授）赵兴胜（山东大学历史文化学院教授）３国民政府执政与对美关系徐畅（山东大学历史文化学院教授）叶美兰（南京邮电大学教授）陈红民（浙江大学历史系教授）赵立彬（中山大学历史系教授）朱汉国（北京师范大学历史学院教授）张同乐（河北师范大学历史学院教授）齐春风（南京师范大学教授）王川（四川师范大学历史文化学院教授）黄正林（陕西师范大学教授）张玉龙（赣南师范学院教授）刘慧宇（福建江夏学院教授）张俊义（中国社科院近代史研究所研究员）田玄（中共中央党史研究室研究员）任贵祥（中共中央党史研究室研究员）张太原（中共中央党史研究室研究员）马振犊（中国第二历史档案馆研究馆员）蒋耘（中国第二历史档案馆研究馆员）谷小水（中山大学历史系副教授）林辉锋（北京师范大学历史学院副教授）张艳（河南大学历史文化学院副教授）杨乔萍（扬州大学副教授）刘大禹（湖南科技大学副教授）徐保安（齐鲁工业大学副教授）刘晖（中共河南省委党校副研究员）秦熠（中南民族大学博士）牛力（南京大学博士）吕晶（南京大学中华民国史研究中心博士）台湾地区张玉法（中研院院士、近代史研究所研究员）４总序张启雄（中研院近代史研究所研究员）潘光哲（中研院近代史研究所副研究员）钟淑敏（中研院台湾史研究所副研究员）吴启讷（中研院近代史研究所助研究员）唐启华（东海大学历史系教授）刘维开（政治大学历史系教授）蓝美华（政治大学民族系副教授）张瑞德（中国文化大学史学系教授）陈立文（中国文化大学史学系教授）卓遵宏（前东吴大学历史系兼任教授）孙若怡（稻江科技暨管理学院教授）林桶法（辅仁大学历史系教授）高纯淑（辅仁大学兼任副教授）刘文宾（辅仁大学历史系助理教授）李盈慧（暨南国际大学历史系教授）杨维真（中正大学历史系教授）吴翎君（东华大学历史系教授）陈进金（东华大学历史系副教授）蒋竹山（东华大学历史系副教授）吴淑凤（台湾科技大学兼任副教授）杨明哲（长庚大学通识教育中心副教授）李君山（中兴大学历史系副教授）管美蓉（大学入学考试中心学科研究员）陈英杰（德霖技术学院通识教育中心副教授）欧素瑛（台湾大学兼任副教授）王文隆（中国国民党文化传播委员会党史馆主任）林正慧（台湾大学历史系博士）简明海（政治大学历史系博士）陈佑慎（政治大学历史系博士候选人）５国民政府执政与对美关系香港澳门地区李金强（香港浸会大学教授）刘智鹏（香港岭南大学历史系副教授）吴志良（澳门基金会主席、澳门大学客座教授）娄胜华（澳门理工学院教授）何伟杰（澳门大学历史系助理教授）《中华民国专题史》的撰写与出版，得到两岸四地有关方面和人士的大力支持和帮助，一批著名的历史学家对本专题史各部书稿进行了匿名评阅，提出了许多宝贵的修改意见，南京大学出版社领导与编辑们对本书的编辑出版费尽辛劳。特别是一些部门和人士对本课题组给予了经济支持。他们是：南京大学改革项目南京大学人文基金南京大学出版社江苏省教育厅澳门基金会台北联电公司荣誉董事长曹兴诚先生对各方面给予的帮助和支持，我们表示最诚挚的感谢！
由于两岸四地历史学者是第一次进行大型的学术合作，其中不当或不完善之处，尚请各方朋友给予批评指正。
张宪文张玉法６目录绪论／１第一章五院制国民政府的建立／７第一节孙中山对中央政府的设计／７一、孙中山与五权宪法思想／７二、五权宪法思想精义／１９三、孙中山未能落实五权宪法／２６第二节广州、武汉国民政府的尝试／２７一、广州国民政府／２７二、蒋介石与迁都之争／３２三、武汉国民政府／３６第三节南京国民政府的建立与训政制度的确立／３９一、南京国民政府的建立／３９二、训政制度的实施／４３第四节五院制的国民政府／４８一、五院制国民政府的建立／４８二、国民政府的地方政治制度／５６第五节“训政约法”与“五五宪草”／６０一、约法之争／６０二、国民会议与《中华民国训政时期约法》／６６三、“五五宪草”／７５１国民政府执政与对美关系第二章南京国民政府的执政环境与演变／８７第一节国民党内的政治军事纷争／８７一、国民政府的政治妥协与派系／８８二、中原大战前后的政治纷争／９７三、宁粤冲突／１１６第二节九一八事变与国民政府的抗战准备／１２７一、蒋、汪合作／１２７二、“安内攘外”政策／１３９三、加速抗战准备／１５２第三节西安事变与国民政府政策的调整／１６６一、西安事变／１６７二、国民政府政策之调整／１７９第三章重庆时期的国民政府／１９１第一节全面抗战爆发与国民政府西迁／１９１一、全面抗战爆发／１９１二、国民政府移驻重庆／１９７第二节凝聚抗战意志与党政军统一指挥／２０１一、召开国防联席会议／２０１二、成立党政军统一指挥机构／２０６三、军事委员会改组／２０９第三节《抗战建国纲领》与设置战时民意机构／２１２一、党派合作，团结御侮／２１２二、策定抗战建国大政方针／２１６三、国民参政会的成立／２２２２目录第四章战后的国民政府／２２８第一节抗日战争胜利前后的国内政局／２２８一、战后接收与复员／２２８二、伪币兑换之流弊／２３３三、黄金风潮／２３５第二节国共重庆会谈与政治协商会议／２４０一、国共重庆会谈／２４０二、政治协商会议的召开／２４７第三节第一届国民大会的召开／２６０一、解读政协决议的纷争／２６０二、美国的调解／２６５三、召开制宪国民大会／２７８四、行宪国民大会召开及代表选举纠纷／２９０第五章国民政府时期的中美关系／２９４第一节南京国民政府成立之初的中美关系／２９４一、中美宁案交涉／２９５二、中美关税谈判和对南京政府的承认／３１０第二节中国的求援和美国的孤立主义／３２１一、从“九一八”到珍珠港事件时期的中美关系／３２３二、中美经济关系与外交交涉／３３０第三节美国在华企业的投资活动与外交———以大来和英美烟公司为例／３４６一、美国大来青岛分行的经营／３４９二、英美烟公司在华北／３５７第四节战时同盟与国共内战时期的中美关系／３６７一、太平洋战争时期中美关系的缩影———史迪威事件／３７０３国民政府执政与对美关系二、美国与国共内战之调停／３８３第五节战后新局势———重探《中美商约》／４００一、中美商务条约关系的历史回顾／４０３二、战后重建与《中美商约》之签订／４０８三、舆论评价与外交部之回应／４１７结语／４３１一、新史料的开发／４３１二、从国际史视角展开的研究／４３２三、以中国作为主体的国际化议题／４３３四、数据库的运用／４３５参考文献／４３７索引／４６２后记／４７１４绪论“国民政府”一词最初见于孙中山１９０６年冬发表之《同盟会革命方略》中《军政府宣言》，曰：“今者由平民革命，以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举，议会以国民公举之议员构成之，制定中华民国宪法，人人共守。敢有帝制自为者，天下共击之。”①是年１２月，在《民报》一周年纪念会演讲《三民主义与中国民族之前途》时，在对民权主义的阐述中，孙中山再次宣告：“我们定要由平民革命，建国民政府；这不止是我们革命之目的，并且是我们革命的时候所万不可少的。”②但是直至１９２４年１月中国国民党第一次全国代表大会，孙氏才决定将所组织的政府定名为“国民政府”，提出《组织国民政府之必要案》，主张建立正式组织，将军事时期的革命政府改组为国民政府。经决议：“一、国民党依此最小限度政纲为原则，组织国民政府；二、国民党当宣传此主义于工商实业各界及农民、工人、兵士、学生与夫一般群众，使人人知设统一国民政府之必要。”③复于４月，公布《国民政府建国大纲》，全文共２５条。第一条曰：“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。”第二十五条曰：“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民则依宪法行全国大选举。国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成。”④确定“国民政府”为中国国民党①孙中山：《同盟会革命方略》，秦孝仪主编：《国父全集》，第１册，台北，近代中国出版社，１９８９年，第２３４页。
②孙中山：《三民主义与中国民族之前途》，秦孝仪主编：《国父全集》，第３册，台北，近代中国出版社，１９８９年，第１０页。
③《总理交议：组织国民政府之必要案》，秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编（上）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第１９—２２页。
④《国民政府建国大纲》，萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集（增订本）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第３８５页。
１书国民政府执政与对美关系主政下的正式政府名称，其本质为民选政府成立前之过渡政府。但是时广东情势未定，复因孙中山应段祺瑞等电邀北上商议国事，直至１９２５年３月孙氏逝世，国民政府仍未成立。迨东征击溃陈炯明部，及敉平杨希闵、刘震寰之滇桂军谋叛后，广州革命基地大致底定，中国国民党决定实践孙先生遗志，于１９２５年６月改组陆海军大元帅大本营，成立国民政府。
国民政府既由中国国民党所成立，主要特色是“以党治国”。中国国民党中央执行委员会于１９２５年７月１日公布《国民政府组织法》，第一条明定“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务”，确立“以党治国”的党治原则。但此时为军政时期，国民政府的本质是革命政府，以打倒军阀、反对帝国主义侵略和统一全国为政治号召，党治应为孙中山所称“以党建国”。①至１９２８年７月，北伐完成，全国统一，进入训政时期，正式施行“以党治国”的党治原则。政府虽仍名为国民政府，但是在“训政”的框架下，建立起新的组织架构及党政关系。
“训政”是孙中山对国家发展进程提出的主张，具有三个主要精神：一是训政的作用在于训导人民会做国家的主人；二是训政时期为过渡时期，其工作为建设地方，实施地方自治；三是训政时期，中国国民党居于执政地位，以党治国。②“以党治国”实为其重点，即由中国国民党一党统治之意。③１９２８年１０月３日，中国国民党中央常务会议通过《训政纲领》，作为训政时期的规范。全文如下：中国国民党实施总理三民主义，依照建国大纲，在训政时期训练国民使用政权，至宪政开始，弼成全民政治，制定左之纲领：第一、中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会领导国民，行使政权。
①王正华：《国民政府之建立与初期成就》，台北，商务印书馆，１９８６年，第３８３—３８４页。
②李云汉：《中国国民党史述》，第３编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４—５页。
③王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政法大学出版社，２００４年，第４４４页。《比较宪法》原为王世杰个人著作，初版于１９２７年由商务印书馆出版，１９３６年增订三版，主要增加“中国制宪史略及现行政制”一编，改为与钱端升合著；１９４３年１２月增订四版，为中国政法大学出版社重印依据之版本。
２绪论第二、中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。
第三、依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础。
第四、治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府，总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。
第五、指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。
第六、中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。①依照《国民政府建国大纲》的设计，训政时期是从军政时期到宪政时期的过渡阶段。１９２９年６月，中国国民党三届二中全会通过《训政时期之规定案》，决议：“训政时期，规定为六年，至民国二十四年完成。其训政工作分配年表，交政治会议根据中央决议，于十八年九月前制定。”②训政时期以县为自治单位，“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期”。中国国民党三届二中全会还通过了《完成县自治案》，要求１９３４年年底以前完成县自治。③１９３１年１１月，中国国民党第四次全国代表大会以九一八事变发生，“国难正急，中央亟应延揽各方人才”为由，通过召开国难会议，以期集思广益，共济时艰。④１９３２年４月，国难会议在“行都”洛阳举行，会中关于政治制度改革，决议：“（一）政府如期结束训政，召开国民大会，制定宪法；（二）在国民大会未召集前，设立中央民意机关，定名为国民代表会……应于民国二十一年①《第三次全国代表大会追认之中国国民党训政纲领》，萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集（增订本）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第３８８—３８９页。
②《训政时期之规定案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第１２８页。
③《完成县自治案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第１２９页。
④《组织国难会议案》，秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编（上）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第１４０页。
３国民政府执政与对美关系十月十日成立。”①嗣后中国国民党中央常务委员会以国难严重，地方自治难于短期内完成为由，决议提前召开国民大会，国民参政会之召集因此而停顿。
１９３５年１１月，中国国民党第五次全国代表大会通过《召集国民大会及宣布宪法草案案》，决议：“宣布宪法草案及召集国民大会日期，由大会授权于第五届中央执行委员会决定之，惟务须于民国二十五年内实施之。”②１９３６年５月５日，国民政府明令公布《中华民国宪法草案》，是为“五五宪草”，共８章，１４８条；１４日，国民政府公布《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》，于７月１日施行；１５日，国民大会代表选举总事务处于南京正式成立，开始办理国民大会代表选举事务。嗣因中日情势紧张、部分省区未能如期选出代表、西安事变发生等因素，国民大会一再延期召开。至１９３７年７月，抗日战争全面爆发，国民大会代表选举工作暂停，国民大会之召开随之延期。
抗战胜利后，国民政府立即展开制宪工作。１９４６年１２月２５日，制宪国民大会三读通过《中华民国宪法》。１９４７年１月１日，国民政府明令公布《中华民国宪法》，同时公布《宪政实施之准备程序》，进入宪政实施准备期。是年１２月２５日，《中华民国宪法》正式施行，进入宪政时期。国民政府为使政权顺利衔接，于《中华民国宪法》正式施行当日，公布《训政结束程序法》，规定国民政府及五院等行使原有职权之停止。全文如下：第一条国民政府主席、国民政府委员会及其五院外之直辖机关行使原有之法定职权，应于依宪法产生之总统就职之日即行停止。
第二条立法院行使原有之法定职权，应于依宪法产生之首届立法院集会之日即行停止。
第三条监察院行使原有之法定职权，应于依宪法产生之首届监察院集会之日即行停止。
第四条行政院、司法院、考试院行使原有之法定职权，应于依宪法产生之各该院改组完成之日即行停止。
①沈云龙：《国难会议之回顾》，《民国史事与人物论丛》，台北，传记文学出版社，１９８１年，第３４８—３４９页。
②秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编（上）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第２２７—２３１页。
４绪论第五条省市县现有民意机构及行政机构行使原有之法定职权，应于依宪法选举或改组完成之日即行停止。
第六条本法自公布日施行。①１９４８年５月２０日，行宪后第一任总统蒋介石、副总统李宗仁宣誓就职，行宪政府正式成立，国民政府依《训政结束程序法》规定即行停止，中华民国正式由训政时期进入宪政时期。虽然国共战争的发生阻碍了宪政在全国有效施行，但是宪政成为中华民国最重要的资产。
国民政府自１９２５年７月１日成立，至１９４８年５月２０日结束，前后长达二十二年又十个月十九天②，其间因时局影响及政府所在地点不同，历经广州成立、迁都武汉、奠都南京、移驻陪都重庆、还都南京等五个阶段。各阶段政治制度亦略有不同：广州、武汉及奠都南京初期为军政时期，以军事为主，国民政府组织简略，除财政、外交两部为成立之初即设置外，其余各部会陆续增置。迨北伐完成，全国统一，进入训政时期，中国国民党改组国民政府，实施五权分立制度，设行政、立法、司法、考试、监察五院，为五院制国民政府。
国民政府之法理依据为《国民政府组织法》，前言中明确说明中国国民党“指导监督”国民政府，曰：“中国国民党本革命之三民主义、五权宪法建设中华民国，既用兵力扫除障碍，由军政时期入于训政时期，尤宜建立五权之规模，训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民。兹谨本历史上所授予本党指导监督政府之职责，制定国民政府组织法。”③全文共７章，４８条，规范国民政府及五院职权与组织。然而在施行初期，受政治情势影响，政治体制屡经修正，主要为国民政府主席职权之调整，至１９３１年１２月将国民政府主席改为虚位元首，不负实际政治责任，行政院院长行使行政职权，方告稳定。至１９４３年８月，因国民政府主席林森病逝，蒋介石继任，为因应政治现实，国民政府主席重新成为负实际政治责任之国家元首。
国民政府作为中央政府的时间达２０年（１９２８—１９４８年），亦是中国国民①《训政结束程序法》，秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编———对日抗战时期第七编战后中国（二）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９８１年，第７８８—７８９页。
②许师慎编：《国民政府建制职名录》，台北，１９８４年，第３页。
③《中华民国国民政府组织法》，许师慎编：《国民政府建制职名录》，台北，１９８４年，第４８３页。
该法于１９２８年１０月８日由国民政府公布。
５国民政府执政与对美关系党执政时期的重要阶段。关于国民政府的研究，从广州国民政府的成立，到战后施行宪政、国民政府正式结束，举凡内政、外交、军事、财经、教育等各类主题，国内外研究者有通史、专著、论文等不同形式的成果，数量十分可观，此处不一一列举。本书系在前辈学者研究基础上，结合近年来开放的史料，如蒋介石档案、蒋介石日记等，以“国民政府执政与对美关系”为题，对国民政府执政的过程以及中美关系的发展进行全面的探讨。
全书分为五章：第一章“五院制国民政府的建立”，由陈红民撰写，从孙中山对中央政府的设计，广州、武汉国民政府的尝试，南京国民政府的建立与训政制度的确立，五院制的国民政府，“训政约法”与“五五宪草”等五个方面，探讨五院制国民政府成立的背景及发展；第二章“南京国民政府的执政环境与演变”，由刘大禹撰写，就国民政府在抗战前的政治发展及所面临的内政、外交变局，从国民党内的政治军事纷争、九一八事变与国民政府的抗战准备、西安事变与国民政府政策的调整等三个方面进行讨论；第三章“重庆时期的国民政府”，由刘维开撰写，论述国民政府在抗战期间的体制变革，就全面抗战爆发与国民政府西迁、凝聚抗战意志与党政军统一指挥、《抗战建国纲领》与设置战时民意机构三方面进行探讨；第四章“战后的国民政府”，由吴淑凤撰写，依时序就抗战胜利前后的国内政局、国共重庆会谈与政治协商会议、第一届国民大会的召开，讨论国民政府在战后的发展；第五章“国民政府时期的中美关系”，由吴翎君撰写，就国民政府时期的中美关系，从南京国民政府成立到国共战争时期，分为南京国民政府成立之初的中美关系、中国的求援和美国的孤立主义、美国在华企业的投资活动与外交、战时同盟与国共内战时期的中美关系、战后新局势———重探《中美商约》五个主要议题，进行全面的论述。
６第一章五院制国民政府的建立第一节孙中山对中央政府的设计一、孙中山与五权宪法思想五院制的政府模式是国民党政权在１９２７—１９４９年所采用的最主要的中央政府组织形式，其理论来源是孙中山的五权宪法思想。而五权宪法思想的产生和近代中国社会的特征则与孙中山的革命生涯密不可分。
孙中山（１８６６—１９２５年），名文，字逸仙，广东省香山县（今中山县）翠亨村人。“中山樵”是其在日本曾用的化名，故后被称为孙中山。这位近代民族民主革命的领袖，被后世称为中国近代伟大的革命先行者，他的一生充满着崇高的斗争精神和革命英雄气概。他在生命的最后一刻还念念不忘“革命尚未成功”，劝勉“同志仍须努力”，此言亦成为代代相传之名言，勉励后人为昌盛中华而奋斗不息。作为革命派“首席代表”的孙中山①，他的一生不论是在同盟会时期还是在辛亥革命时期，都无人可与之媲美。“爱国如命”乃是孙中山“一生之写照”。
孙中山幼年家境贫寒，少年时仰慕太平天国英雄，崇尚“天下为公”，心怀远大抱负。他于１８８６年赴香港学习医学，并曾短暂行医。他亲睹晚清破败与没落，伤感于中华之备受凌辱，旋即弃医，立志不做仅能“治人”的大夫，而①蔡尚思：《孙中山的中心思想和历史地位》，中国孙中山研究学会编：《孙中山和他的时代———孙中山研究国际学术讨论会文集》，中册，北京，中华书局，１９８９年，第８７７页。
７国民政府执政与对美关系要成为能“治世”的革命者。１８９４年孙中山于檀香山组织中国最早的近代民族民主革命团体“兴中会”，首倡“驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府”。他在《檀香山兴中会章程》中指出：“方今强邻环列，虎视鹰瞵，久垂涎于中华五金之富、物产之饶。蚕食鲸吞，已效尤于接踵；瓜分豆剖，实堪虚于目前。”①同年，孙中山曾上书晚清重臣李鸿章，提出“人能尽其才，地能尽其利，物能尽其用，货能畅其流”的变法改良思想，足见其与国分忧之心。其后，孙中山放弃改良，领导了一系列旨在推翻清朝的武装起义。１８９５年孙中山领导广州起义失败后流亡欧美，蒙难于伦敦。滞欧期间，他考察欧洲社会风土人情与政治法律制度，渐萌发后闻名于世之“三民主义”学说思想。１９０５年孙中山等人在日本组织兴中会、华兴会与光复会等革命团体，联合成中国同盟会，众推其为总理，孙中山将前之“驱除鞑虏”思想升华为“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”，使其成为同盟会之政治纲领。在中国同盟会会刊《民报》的发刊词中，孙中山明确提出三民主义理论，此即中国近代民族民主革命之理论基础。中国同盟会之《民报》和康有为、梁启超之《新民丛报》就中国究竟“保皇”还是“革命”等问题展开激烈论战，互不相让，争论炙热。论战之后，孙中山等人的革命思想得以广泛传播。在此期间，同盟会发动和领导了一系列反清武装起义，历经“十次之失败”②。
１９１１年１０月１０日，武昌地区革命党人爆发起义，很快得到全国响应。
以孙中山为代表的革命党人积数年之“爆发力”，终于修得“正果”———辛亥革命推翻了清朝统治，在中国延续两千多年的专制统治终告结束。１９１２年元旦，中华民国临时政府成立，孙中山就任临时大总统。同年４月，孙中山让位于袁世凯，辞去临时大总统职位。袁世凯当权后，日趋专制独裁统治。孙中山领导了“二次革命”，反对袁氏独裁。其间，孙中山改组中国同盟会为中国国民党，任理事长。袁世凯倒行逆施，悍然称帝，遭到举国反对，终至抑郁而终。此后，中国仍是在北洋派系统治之下，军人专制之本质未变，派系林立，相互争权，中国之命运亦未扭转，民不聊生。孙中山不断在南方联合其他力量，对抗北洋派系，但结果是屡起屡仆，其活动多以失败而告终。
俄国“十月革命”给困惑中的孙中山带来了一线曙光，他决心“以俄为①孙中山：《檀香山兴中会章程》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第１９页。
②转引自杨鹤皋主编《中国法律思想史》，北京，北京大学出版社，２００４年，第４２５页。
８第一章五院制国民政府的建立师”。在共产国际的引导和中国共产党的协助之下，孙中山诚心接纳联合农工、改组国民党和创建革命军队之合理建议。１９２４年初，他在广州召开中国国民党第一次全国代表大会，确立联合俄国、联合共产党及新的农工政策，吸纳反帝、反封建之主张入三民主义。他还发表系列演说，具体阐述三民主义在新形势下的内容与目标，使其思想体系发展达到了高峰。当年１０月，冯玉祥发动北京政变，电邀孙中山共商大局。然而壮志未酬的孙中山不幸于１９２５年３月１２日辞世，巨星陨落，举国皆哀。
综观孙中山一生，他为“振兴中华”，为国家富强所进行的艰苦卓绝的斗争有目共睹。他与时俱进，追求真理与光明，是中国近代历史上当之无愧的伟人。
孙中山思想的精华与核心是三民主义及五权宪法思想。时光流逝，其思想的光辉却愈加彰显。“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，承继这一份珍贵的遗产。”孙中山在政治思想方面留给后人许多有益的东西。他在总结中外经验的基础上，为中国法律的本土化做出了杰出贡献。他提出的“以最适宜之法适于吾群，使吾群之进步适应于世界”的三民主义和五权宪法思想，扭转了清末民初以来中国在立法方面一味仿效西方的倾向。①孙中山认为：“物质里头有机器，人事里头，又何尝没有机器呢？法律就是人事里头的一种机器。”②构建现代化的法治中国是孙中山先生毕生追求的事业，而五权宪法则是孙中山实现这一蓝图的途径。孙中山提出的五权宪法思想，代表着近代中国对法制改革的追求，是当时人所能达到的最高水平。
如同其他伟大思想体系一样，五权宪法思想有一个酝酿、产生、发展到最后成熟的过程。孙中山最初提出五权宪法构想时，很多人并不理解和接受，包括像王宠惠这样毕业于耶鲁大学的法学博士。１９０１年孙中山就在日本与王宠惠讨论过五权宪法问题，王宠惠以为世界只有三权宪法，五权恐怕难以通行，“欧美所无，中国即不能损益”③。１９０２年，孙中山在日本对人谈起过①郭星：《百年中国法制建设的启示》，《柳州职业技术学院学报》２００６年第２期。
②《孙中山选集》，第１卷，北京，人民出版社，１９８１年，第１５６页。
③孙中山：《与刘成禺的谈话》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第４４４页。
９国民政府执政与对美关系五权分立的设想。①１９０４年，孙中山和王宠惠在纽约再次谈到他的五权宪法设想。②在这些讨论过程中，留洋学者或革命志士，多奉西方三权分立为神明，对之顶礼膜拜，不敢越雷池半步，更不曾想过对三权进行发挥创新。孙中山对西方的理论采取“在批判中吸收，在吸收中发展”的方针。③１９０５年８月２０日，中国同盟会成立于日本东京，《同盟会章程》中在“宪法之自治”一项中，明列行政、议政、审判、考试及监察等五目，五权宪法轮廓初现。④此时，五权宪法思想尚处于孕育中，已初具雏形，需要时机方可成形。
１９０６年１１月１５日，孙中山在东京会见俄国社会革命党首领该鲁学尼等人时指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。……分立五权，创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体”⑤。同年１２月，孙中山在东京《民报》周年纪念会上发表了题为“三民主义与中国民族之前途”的演讲，首次将他的五权宪法思想公之于世。孙中山说，他考察了各国宪法，英美各国的制度或不能学或不必学，将来中华民国的宪法，要新创一种“五权分立”制度，即在西方通常的立法、行政、司法三权之外又加两权———考试权和纠察权（后改为监察权）。考试权是设立独立的机关，对大小官吏进行考试，考试合格，方可确定官吏的资格；纠察权是设立独立机关，负责监督弹劾国家官吏。其后，孙中山等人制定的《军政府宣言》规定，实现三民主义和五权宪法的措施及步骤应分为军法之治、约法之治、宪法之治三个时期。⑥此宣言还指出：“今者由平民革命以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守。敢有帝制自为①卢仲维：《孙中山“五权宪法”思想渊源之探讨及评价》，中国孙中山研究学会编：《孙中山和他的时代———孙中山研究国际学术讨论会文集》，中册，北京，中华书局，１９８９年，第１０５３页。
②孙中山：《在广东省第五次教育大会上的演说》，《孙中山全集》，第５卷，北京，中华书局，１９８５年，第５５９页。
③郭星：《百年中国法制建设的启示》，《柳州职业技术学院学报》２００６年第２期。
④阙英：《简述孙中山的五权宪法思想》，《政法论丛》２００３年第４期。
⑤孙中山：《与该鲁学尼等的谈话》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第３１９—３２０页。
⑥王祖志：《孙中山五权宪法思想研究新见》，《法学研究》１９９９年第４期。
１０第一章五院制国民政府的建立者，天下共击之。”①１９１０年初，孙中山同旧金山致公堂《大同日报》主笔谈话，谈论中国古代的监察权和考试权的利弊，认为监察权为“此数千年制度可为世界进化之先觉”，考试权为“此予酌古酌今，为吾国独有，而世界所无也”，然而“祖宗养成之特权，子孙不能用，反醉心于欧美，吾甚耻之”。②孙明确提出，要将此二权加入宪法之中，以补西方制度之弊端，“吾今主张五权分立制以救三权鼎立之弊……异日吾国果能实行此制，当为世界各国所效法焉”③。
１９１２年南京临时政府成立，孙中山希望临时参议院在制定《中华民国临时约法》时能体现五权分立的原则，无奈多数议员并不理会，加之时间仓促，临时约法所确定的基本上是欧美的三权分立原则，以致孙中山日后颇为不满地评论说，在南京定出的临时约法中，只有“中华民国主权属于国民全体”那一条是他的主张，其余都不是他的意思。其后，在临时参议院制定《中华民国临时政府组织法案》时，孙中山建议要设典试院、察吏院、审计院、评政院等机构，但均未被接受。这说明此时的五权宪法思想尚难为世人所理解与接受。
１９１４年７月，避居日本的孙中山组织中华革命党，从事反袁斗争。他亲拟的《中华革命党总章》，首次以文件的形式切实体现了五权宪法思想。其第二十六条表述如下：“凡属党员，皆有赞助总理及所在地支部长进行党事之责，故统名之曰协赞会，分为四院，与本部并立为五；使人人得以资其经验，备为五权宪法之张本。其组织如左：一、立法院；二、司法院；三、监督院；四、考试院。”④该党章还规定了各院的具体职权范围。１９１６年７月１５日，孙中山于在驻北京粤籍议员欢迎会上发表的《中华民国之意义》演讲中指出：“吾人今既易专制而成代议政体，然何可故步自封，始终落于人后。故今后国民，当奋振全神于世界，发现一光芒万丈之奇采，俾更进而底于直接民权之域。
代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳。若底于直接民权，则有创①孙中山：《中国同盟会革命方略》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第２９７页。
②孙中山：《与刘成禺的谈话》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第４４４—４４５页。
③孙中山：《在杭州陆军同袍社公宴会上的演说》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第３４７页。
④孙中山：《中华革命党总章》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第１００页。
１１国民政府执政与对美关系制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位……”①他在政府之五个治权外，又增加了人民行使民权的四权。虽然权能区分理论尚未提出，但于“政权”与“治权”并重的理念，已有初步轮廓。
当月，孙中山在上海的一次茶话会上，向各社会名流、新闻记者等发表演说，首次提出了直接民权的主张，论及国民大会及其组织和职权等问题，“三千县者各举一代表，此代表完全为国民代表，即用以开国民大会，得选举大总统，其对于中央之立法，亦得行使其修改之权，即为全国之直接民权”②。１９１６年７月２０日，孙中山在《在沪金星公司等欢送两院议员会上的演说》中表示：“当此新旧潮流相冲之日，为调和计，当平心静气博取兼收，以使国家发达。
今以外国输入之三权，与本国固有之二权，一同采用，乃可与世竞争，不致追随人后，民国庶几驾于外国之上也。”③同年，孙中山在杭州陆军同袍社公宴上发表演说，明确指出弹劾、考试“二种制度，在我国并非新法，古时已有此制，良法美意，实足为近世各国模范”④。这一系列讲话表明，孙的五权宪法思想即是兼收并蓄、中外合璧，以使中国政制走在世界前列。
１９１７年，孙中山又继续完善其直接民权思想，提出了“民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权，此之谓四大民权也”⑤。孙中山在１９１７—１９１９年制定的《建国方略》中，不仅详细阐明了五权要义，并进一步提出，要通过设立五院制（即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院）的政府来行使五权。⑥孙中山在１９１９年的《孙文学说（卷一）行易知难》中，第一次完整地提出了五院的名称、性质及其职权。⑦伴随着革命斗争的发展，孙中山的五权宪法思想不断地得到丰富和完善。
①孙中山：《在沪尚贤堂茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第３２３页。
②孙中山：《在沪举办茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第３２９—３３０页。
③孙中山：《在沪金星公司等欢送两院议员会上的演说》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第３３２页。
④孙中山：《在杭州陆军同袍社公宴会上的演说》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第３４６页。
⑤孙中山：《建国方略》，《孙中山全集》，第６卷，北京，中华书局，１９８５年，第４１２—４１３页。
⑥冀满红、白文刚：《孙中山五权宪法思想及其实践》，《史学月刊》２００２年第５期。
⑦王祖志：《孙中山五权宪法思想研究新见》，《法学研究》１９９９年第４期。
１２第一章五院制国民政府的建立１９２２年，孙中山发表《中华民国建设之基础》一文，首次阐明了“权能分开”的设想，指出：“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之。
其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民。”①１９２３年“猪仔议员”事件发生，孙中山更看到现存政制的弊端，决心要用五权分立“来济代议政治之穷，亦以矫选举制度之弊”②。１９２４年，决心“以俄为师”的孙中山思想出现新的转变，五权宪法思想“也随之跃进到一个崭新阶段”③。１月２７日他在广东高等师范学校做三民主义演讲，进一步阐发了“权能分治”理论，“把国家的政治大权分开成两个：一个是政权，要把这个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事，这个政权便是民权；一个是治权，要把这个大权交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务，这个治权，便是政府权”④。
同年通过的《国民政府建国大纲》，开宗明义地表示，“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国”⑤。五权宪法思想体系如清秋之果树，终于成熟。１９２４年１１月下旬，已是沉疴缠身的孙中山先生在接见日本长崎的记者时满怀信心地宣称：“中国将来是三民主义和五权宪法的制度。”⑥一些先前不理解和不接受五权宪法的人，后来逐渐了解孙中山的设想，成了其理论的鼓吹者和主要实践者，其中以王宠惠最为典型。南京国民政府的五院制度，就是胡汉民、王宠惠、吴经熊等人根据五权宪法思想设置构造的。⑦孙中山非常重视五权宪法，常常把它与三民主义并提，三民主义和五权宪法被他视为建国方略，是建设现代法治国家的基础。１９２５年孙中山在临①胡汉民主编：《总理全集》，第１集，上海，上海民智书局，１９３０年，第１０２７页。
②参见周松柏《孙中山“五权宪法”与整顿吏治》，《贵州民族学院学报（哲学社会科学版）》２０００年第１期。
③王祖志：《孙中山五权宪法思想研究新见》，《法学研究》１９９９年第４期。
④阙英：《简述孙中山的五权宪法思想》，《政法论丛》２００３年第４期。
⑤周松柏：《孙中山“五权宪法”与整顿吏治》，《贵州民族学院学报（哲学社会科学版）》２０００年第１期。
⑥卢仲维：《孙中山“五权宪法”思想渊源之探讨及评价》，中国孙中山研究学会编：《孙中山和他的时代———孙中山国际学术讨论会文集》，中册，北京，中华书局，１９８９年，第１０５３页。
⑦张仁善：《论中国近代法律精英的法治思想》，《河南省政法管理干部学院学报》２００６年第１期。
１３国民政府执政与对美关系终前，仍然念念不忘他的五权宪法，对汪精卫说：“死生常事，本无足虑，但数十年为国奔走，所抱主义终未完全实现，希望诸同志努力奋斗，使国民议会早日成立，达到三民、五权之主张，则本人死亦瞑目。”①五权宪法思想乃孙中山毕生坚持和追求之理想。细究其产生过程，既有其特定的历史背景，又显示出孙中山独特的见识与思考。五权宪法的孕育和产生，不是孙中山拾人牙慧、步人后尘的结果，乃是他独辟蹊径，融汇中西法律文化，大胆创新的成果。“余之谋中国革命，其所持主义，有因袭吾国固有之思想者，有规抚欧洲之学说事迹者，有吾所独见而创获者。”②他认为要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采取外国行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权、监察权，造成五权分立的政府。
五权宪法的产生不是空穴来风，它有极其深刻的社会原因。五权宪法是１９世纪末２０世纪初期中国各种矛盾激化的产物，有深刻的政治和经济渊源，是思想领域内谋求中国生存发展的一块试金石。它借鉴了古今中外的优秀文化遗产，顺应了中国要求国家独立和富强的需要，逐步形成并不断完善、充实。
在１８４０年的鸦片战争中，英国凭借炮舰轰开了古老中国的大门。从此，西方列强闯入了中国这所曾经富丽堂皇但已衰败的老屋里，与晚清王朝签订了众多的不平等条约，攫取了诸如协定关税、领事裁判权、片面最惠国待遇等特权，严重破坏了中国的主权独立和领土完整。
伴随着政治侵略的是西方资本主义蚕食般的商品与资本的渗入，一方面破坏了中国原有的小农经济，另一方面催生了中国民族资本主义。甲午战争后中国民族危机加深，民族资本家也登上了政治舞台，涌现了一些革命家和思想家，如孙中山、宋教仁、章太炎等。他们为救亡图存展开了一系列革命斗争。孙中山的五权宪法思想正是对乱世中国做出的一种积极反应，“法律是一种政治措施，是一种政策”③。以孙中山为代表的革命党人在建设中华民国的过程中，提出了“首重法律”的建国方针，希望未来的国家要通过法律①孙中山：《与汪精卫的谈话》，《孙中山全集》，第１１卷，北京，中华书局，１９８６年，第６３８页。
②孙中山：《中国革命史》，《孙中山全集》，第７卷，北京，中华书局，１９８５年，第６０页。
③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集》，第２３卷，北京，人民出版社，１９５８年，第４０—４１页。
１４第一章五院制国民政府的建立手段来重新整合晚清统治者留下的破败的社会局面，进行社会秩序的构建。
五权宪法思想虽涵盖古今中外，但其主要来源是欧美近代法律体系与思想。辛亥革命后自欧洲返回国内的孙中山发表演说称：“取欧美之民主以为模范，同时仍取数千年前旧有文化而融贯之。”①孙中山所受的教育多是西式教育，他阅读了大量西方典籍，西方的政治思想和文化对他影响至深。相比之下，中国古代政治制度对他的影响是微小的。孙中山自述称，他家境不富裕，没有学习八股文参加科举以博取功名的想法。广州起义失败后，孙中山在流亡各国的过程中，更加注意考究西方各国的政治制度，尤其是各国宪法，以改进自己的革命策略。建立资产阶级民主共和国是孙中山一生的追求，而民主共和国正是近代西方的产物，已有较完善的思想体系与正当架构。孙中山以西方为榜样，构建自己独特的理论形态。他自述通过在欧美各国的游历，经验与智识日进，了解了西方文明，且不论立宪主义还是自由主义，皆产生于英法意诸国，而中国国民的文明意识远落后于西方。
孙中山首先接受了自法国大革命时倡，后来在西方国家广泛流传的“自由、平等、博爱”思想，并亲力提倡：“我等今日与前代殊，于驱除鞑虏、恢复中华之外，国体民生尚当与民变革，虽纬经万端，要其一贯之精神则为自由、平等、博爱。故前代为英雄革命，今日为国民革命。所谓国民革命者，一国之人皆有自由、平等、博爱之精神，即皆负革命之责任，军政府特为其枢机而已。”②“自由、平等、博爱”是孙中山的一贯主张，也是其宪政思想的基本内容。南京临时政府成立后，孙中山以临时大总统的身份发布一系列以“自由、平等、博爱”为宗旨的法律、法令，废除各种封建专制的法律，确保人民的平等权利，推进法治建设，还提出了五族共和的平等思想。
欧美三权分立学说是孙中山五权宪法思想的“主要源头”。三权分立滥觞于洛克，明确于１７４８年法国孟德斯鸠发表的《论法的精神》，后来在美英等国付诸实践。三权分立学说被近现代资本主义国家奉为圭臬，它是指行政、立法、司法三权各自独立而又相互制衡。１７８７年美国采用三权分立原则，制定了世界上第一部资产阶级成文宪法。后来的发展历程也证明，美国是推行①孙中山：《在欧洲的演说》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第５６０页。
②孙中山：《中国同盟会革命方略》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第２９６页。
１５国民政府执政与对美关系三权分立最完善的国家，因而美国的政治制度也备受孙中山的推崇，美国被他称为“世界共和的祖国”①。孙中山一生曾五次旅居美国，广泛而深入地考察了这个民主国家的政治制度。他非常羡慕这个“民有、民治、民享”的国家，对美国的共和制度更是情有独钟，表示未来革命成功之日，将效法美国选举总统，废除专制，实行共和。孙中山青睐美国的共和制度，决心按照美国的模式来“缔造我们的新政府”②。
但随着时代的前进，再美妙的制度也不能完全适应变化了的社会。最初的三权分立已不能适应经过一百年发展的新社会、新环境。美国和其他资本主义国家一样，政治制度上出现了很多明显滞后的弊端，需要输入新鲜血液，进行改良和完善。孙中山慧眼观察到了１９世纪末２０世纪初期美国政治的诸多缺陷。美国官吏有选举和委任两种，“就选举上说，那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举；那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物色他。所以美国代表院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内，那历史实在可笑。……所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的”③。而且选举还受家族、经济、财产状况等因素的影响，委任无法避免“盲从滥举，任用私人”的流弊。孙中山还提出美国没有独立的纠察权，这样容易形成议会专制的局面，“比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不瞓首总命，因此常常成为议院专制”④。“照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不过去的，故此这机关也要独立。”⑤怎么样解决美国等资本主义国家出现的这些弊端呢？孙中山将目光转向了中国古代的典章制度。虽然他青少年时期在海外学习与生活时间较长，所受的中国古典文化熏陶较少，但从海外回国的孙中山，花了不少时间熟悉①孙中山：《在东京中国留学生欢迎大会的演说》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第２８１页。
②孙中山：《中国问题的真解决》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第２５５页。
③孙中山：《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第３３０页。
④孙中山：《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第３３１页。
⑤孙中山：《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第３３１页。
１６第一章五院制国民政府的建立与了解中国历史文化，学习中国古籍典章。经过学习与熏陶，他从中国古代的考试权和监察权的运用中得到很大启发。在孙看来，有了这两权，西方三权分立会如虎添翼，威猛无比。
中国古代两权，犹如两条涓涓小溪，汇入西方三权的这个源流，共同铸成了孙中山五权宪法思想。１９０６年，孙中山先生谈论五权时，自豪地说：“考选制和纠察制本是我中国固有的两大优良制度，但考选制度被恶劣政府所滥用，纠察制度又被长期埋没而不为所用，这是极可痛惜的……在我们的共和政治中复活这些优良制度……”①孙中山对中国古代的考选制度和监察制度的推崇溢于言表。他在论证中国古代监察制度时说，中国自唐虞起，就有左史记言、右史记事的传统，各朝的御史、大夫等官掌握监察权，他们官虽小而权重内外，认真负责，因而上自君相，下及微职，儆惕惶恐，不敢犯法。对于考选制度，孙中山认为，中国历代的考试制度保持了人才的流动，平民百姓通过公正的考试可以改变身份，这种方式就是平民政治。最重要的是这种考试制度使人才辈出，保持政权的流动性与活力。
进而，孙中山认为中国古代也存在“三权”：“一是君权，一是考试权，一是弹劾权。而君权则兼有立法、行政、司法之权。考试本是中国一个很好底（的）制度，亦是很严重底（的）一件事。从前各省举行考试底（的）时候，将门都关上，认真得很，关节通不来，人情讲不来，看看何等郑重。……说到弹劾，有专管弹劾底（的）官，如台谏、御史之类，虽君主有过，亦可冒死直谏，风骨凛然。”②虽然孙中山对中国古代历史的看法有点简单，没有认识到实质上还是一权，但却抓住了古代考选权和监察权的核心所在。所以孙中山主张将中国古代君权中所包括的三权即行政、立法、司法三权分别独立出来，与考试权和弹劾权同样是独立的。这是他的民权思想的重要表现。孙中山认为考试权、监察权独立，是中国固有的东西。由此可见，五权宪法思想并不是纯粹的舶来品，而是融汇古今中外优秀思想文化的结晶。五权宪法思想发轫于欧美资产阶级三权分立学说，参酌中国古代典章制度，切合近代中国国情，并伴随孙①孙中山：《与该鲁学尼等的谈话》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第３２０页。
②孙中山：《在广东省教育会的演说》，《孙中山全集》，第５卷，北京，中华书局，１９８５年，第４９３页。
１７国民政府执政与对美关系中山的革命实践斗争，不断趋于完善。
１９世纪末２０世纪初以来中国的具体国情和中国长期的政治传统，是孙中山五权宪法思想形成和完善的立足点。孙中山考察过英美等国宪法，认为各有其优点，各国国情不同，采取的政治策略也是不同的。中国与欧洲的社会不同，彼此的风土人情各不相同。中国人只能照自己的社会情形迎合世界的潮流去做，社会才可以改变，国家才可以进步。如果不照自己社会的情形而迎合世界的潮流去做，国家便要退化，民族便受危险。孙中山进一步解释说，宪法必须能适应中国风俗习惯，“三权为欧美所需要，故三权风行欧美；五权为中国所需要，故独有于中国。……中国人不能为欧美人，犹欧美人不能为中国人，宪法亦犹是也。适于民情国史，适于数千年之国与民，即一国千古不变之宪法”①。近两千年的封建专制统治在中国根深蒂固，中国没有民主政治的土壤，在中国推行民主政治无疑是异常艰难而痛苦的。他说，世界潮流的进化是由神权到君权，由君权到民权，近代世界的民主政治潮流不可逆转，中国只有顺应潮流，方能水载舟行，而不能逆流抵抗。
孙中山对自己所创造的五权宪法非常自豪，１９２１年４月他在广东省教育会发表演说时说：“五权宪法是兄弟所创造，古今中外各国从来没有的。……各国宪法只分三权，没有五权。五权宪法是兄弟所创。……以五权宪法为建设国家的基础。”②他还满怀信心地相信将来世界必将流行他的五权，“他日五权风靡世界，当改进而奉行之，亦孟德斯鸠不可改易之三权宪法也”③。豪迈、自信的伟大气魄，不拘泥成规、勇于创新的性格造就了孙中山这位历史伟人。
五权宪法是孙中山先生的独创，也是时势的产物。它顺应了当时的世界发展潮流和中国进步的社会思潮。仅从这点来看，它是具有极大进步意义的，体现了先进中国人救亡图存的愿望，是治疗千疮百孔的旧中国的一剂良药。虽然五权宪法在理论上存在不足，而且因中国复杂的社会历史状况在推行过程中有些变形，但它在中国历史上曾产生过一定的影响和进步的作用，①孙中山：《与刘成禺的谈话》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第４４４页。
②孙中山：《在广东省教育会的演说》，《孙中山全集》，第５卷，北京，中华书局，１９８５年，第４８６—４９７页。
③孙中山：《与刘成禺的谈话》，《孙中山全集》，第１卷，北京，中华书局，１９８１年，第４４５页。
１８第一章五院制国民政府的建立我们应该公正地评价和肯定它。五权宪法具有重大的时代意义，它是民主主义革命的一座丰碑，是２０世纪初期法制改革的高峰，代表了当时法制理念的最高水平。
二、五权宪法思想精义（一）五权分立孙中山在总结西方国家政治缺陷和中国历史经验的基础上，于１９０６年提出了“五权分立”的政治主张，发展了西方三权分立的学说，将中国近代国家政治制度设计推向了一个新的历史时期。
五权中立法、行政、司法三权之分立，源自洛克及孟德斯鸠。孙中山斟采西方三权分立的基础，吸收中国古代典章制度中的考选制度和监察制度，新创了五权宪法。“现今世界各文明国，大都三权鼎立。其实三权鼎立，虽有利益，亦有许多弊害，故鄙人于十年前即主张五权分立。何谓五权分立？盖除立法、司法、行政外，加入弹劾、考试二种是已。此二种制度，在我国并非新法，古时已有此制，良法美意，实足为近世各国模范。”①这样的五权分立“可救三权鼎立之弊”。在孙中山的理想中，要把考试权从行政权中分立出来，以防止选举和任免制度的流弊，使得德才兼备的人才得到任用；把监察权从立法权中分出来，官吏枉法可以弹劾，以保证官吏真正成为人民的公仆。
孙中山对将来的民国政府寄予厚望，提出将来中华民国的宪法是要创一种新“五权分立”主义。这是一种破天荒的政体，不但是各国制度上所未有，就是理论上也不多见。五权分立学说的创立，在世界宪政学术史上确立了独树一帜的地位。对权力的分权制衡，三权分立学说的开山祖师洛克和孟德斯鸠都进行过论述：只有分权才可以避免专制，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权，执行公共决议权或裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了”②。孙中山理想中的五权，并不只是权力数目的无意义的增加，它和三权分立原则一样，一定程度上体现了权力的制约与平衡之原则，两者有异曲同工之妙。虽然五权分立借鉴①孙中山：《在杭州陆军同袍社公宴会上的演说》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第３４７页。
②［法］孟德斯鸠著，严复译：《论法的精神》，上册，北京，商务印书馆，１９８１年，第１５５—１５６页。
１９国民政府执政与对美关系了孟德斯鸠“三权分立”说，但比三权分立要有些发展，要进步些，可以说是“青出于蓝而胜于蓝”。
孙中山的五权分立，即是政府的五个治权的分工负责，互相合作配合，行政权、立法权、司法权、考试权和监察权，各司其职，互相独立。如影相随的是五个享有这些权力的政府机关，即五院政体：行政院、立法院、司法院、考试院和监察院组成的中央政府。孙中山提出，政府替人民做事，具体要做五种工作，要分成五个部门去做。对这五个部门，孙中山是这样设计的：以县为自治单位，进行普通选举，由各县人民选举其县官，成为完全自治的国体。当各县达到完全自治时，再选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法，以五院组成中央政府，即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。立法院由人民直接选举产生，各县人民选举代议士以组织立法院，负责制定和修改法律。行政院由选举产生的总统来组织，负责处理全国公共事务。司法院、考试院、监察院院长由总统征得立法院同意后加以委任，但三院院长不对总统、立法院负责。司法院执行法律，专门负责向国民大会弹劾各院失职人员。但如监察院人员失职，则由国民大会直接进行弹劾、罢黜。考试院行使考核权，国民大会和五院的职员，以及全国大小官吏，其资格皆由考试院决定。五院均对国民大会负责，国民大会的职责是专司宪法的修改以及裁判公仆的失职。有趣的是，孙中山把五个政府部门的分工合作比喻成蜂窝里的蜜蜂间的合作。他指出，建设一个国家好像是做成一个蜂窝，在窝内的蜜蜂，不许有损人利己的事，必要井井有条，彼此毫不冲突。
后来，孙中山又进一步明确五院的职权和相互关系，即中央统治权归国民大会行使，国民大会对中央政府官员有选举权、罢免权，对中央法律有创制权，有复决权。在行政方面，另外立一个执行政务的大总统，由全民选举产生。司法人员就是裁判官，司法、弹劾、考试三个机关都是独立的。此时孙中山的五权分立思想还未完全成熟，“权能区分”理论尚未发芽。这时的五权分立主要以三权分立为模型，以代议政治为根基，议会是国家权力机关，人民仅享有间接民权。“权能区分”理论成形后，孙中山以全民政治取代代议政治，五权成为政府的五大治权，要受人民的四大民权的制约。
孙中山并不主张如西方那样以制度的形式来限制国家机构的权力及２０第一章五院制国民政府的建立其官吏的权力，“孙中山先生创立五权宪法的初衷———五权相推而不抗衡”①。他寄希望于官吏的政治道德来实现政府的完美。无论从理论上还是从实践上看，这只是一种美好的空想而已。它只是借鉴了西方三权的表现形式而没有采纳其间的分权制衡，虽然五权宪法思想也包含了一定的分权和相互制约的思想，但从实质上讲，五权分立的特质不是分权。②作为孙中山最富特色的宪政思想，五权分立的主张不仅影响了南京国民政府的立宪活动，同时对后来的南京国民政府的立宪活动产生了直接的影响。③（二）权能分治五权宪法对于近代公法学的贡献，就是采用民权主义的权能分开说，“五权是属于政府的权，就它的作用来说，就是机器权。一个极大的机器发生了极大的马力，要这个机器所做的功夫，很有成绩，便要把它分成五个做工的门径。民权就是人民用来直接管理这个大马力机器之权。所以四个民权，就可以说是机器上的四个节制。五权工作，要分成五个门径去做……。有了这些门径，才是万能的政府，才可以发生无限的威力”④。作为公法学的最新原则，五权宪法对于公法学的第二个贡献，就是民权主义的均权制度。
民权政治兴起于欧美资本主义国家，初期在反对封建制度上是有积极意义的。到１９世纪末２０世纪初期，西方发达资本主义国家发展到帝国主义阶段，社会矛盾进一步激化，政治出现了很多弊端，“在民权发达的国家，多数的政府都是无能的；民权不发达的国家，政府多是有能的”⑤。这个时期欧洲各资本主义国家的阶级矛盾非常尖锐，垄断资产阶级运用国家机器暴力压迫国内各阶层人民，引起人民对政府的反抗和不信任，工会运动非常活跃。孙中山认为，这是因为欧美实行的民权，权和能没有分开，人民所持的态度总是反抗政府的。中国要不重蹈欧美的覆辙，就要把权和能划分清楚，这样，人民就①转引自王贵松、邱远猷《善之路多崎途：五权宪法的理想与现实》，《首都师范大学学报（社会科学版）》２００４年第６期。
②邱恭志：《孙中山的五权宪法思想与三权分立说》，《华东船舶工业学院学报（社会科学版）》第１卷第３期，２００１年９月。
③田威：《中国近代宪政思想述略》，《人大研究》２００５年第１期。
④杨幼炯：《五权宪法之思想与制度》，上海，商务印书馆，１９４９年，第２７页。
⑤转引自阙英《简述孙中山的五权宪法思想》，《政法论丛》２００３年第４期。
２１国民政府执政与对美关系不致反对政府，政府才可以发展。
孙中山将西方三权分立说和中国古代两权熔于一炉，形成了具有中国特色的五权宪法理论。孙中山提出要权能分治，“如果仿效欧美，一定是办不通的”，“我们自己应该想一种新方法来解决这个问题”，“治理国家，权和能一定是分开的”，①他认为这样的政府才能和谐发展。可以说，权能分治理论是孙中山五权宪法思想的内核。五权宪法也体现了孙中山三民主义思想的核心。
权能分开的特色在于，把政权和治权分开，政权归人民大众，治权归政府，其核心在于维护“直接民权”，即宪法必须保障人民直接管理国家的权利。五权宪法的理论精粹是权能分开。
孙中山把政治权利一分为二成政权和治权两种。“政”是指众人之事，集合众人之事的大力量，便叫作政权；“治”是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫作治权。故在“政治”之中，包含两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。孙中山认为，要达到这两种力量的和谐，只有通过权能分开的途径，别无他法。他生动形象地将国家政权比喻为“一辆汽车”，政府中的官吏就是一些汽车司机，“人民是汽车的主人”，“只要用钱雇他们来，便可以替自己来驾驶，替自己来修理”。②因此他认为“民国的大事，也是一样道理，国民是主人就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人”③。
所以要权能分开，“讲到国家的政治，根本上要人民有权，至于管理政府的人，便要付之于有能的专门家”④。
所谓权能分治，即是把政权和治权分开。人民掌握“政权”，包括选举权、罢免权、创制权、复决权的四大直接民权；政府拥有“治权”，即通常所指的“五权”：行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。与此相呼应，中央政府实行五院制。孙中山认为，唯有这样，人民和政府的力量才可以彼此平衡。权能区分的原则是“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民”。孙中山想通过这样的权能分治，达到“人民有权，政府①《孙中山选集》，下卷，北京，人民出版社，１９８１年，第７３１页。
②《孙中山选集》，下卷，北京，人民出版社，１９８１年，第７４４页。
③《孙中山选集》，下卷，北京，人民出版社，１９８１年，第７４２页。
④《孙中山选集》，下卷，北京，人民出版社，１９８１年，第７４３页。
２２第一章五院制国民政府的建立有能”的境地。中国若能够实行这种政权和治权，便可以成为一个民有、民治、民享的国家，破天荒地在地球上造成一个新世界。
五权宪法的核心是让人民大众享有“直接民权”的权利，这点区别于三权分立。三权分立的原则是制衡，五权宪法是权与能分立，前者是代议制的间接民主，后者是人民大众直接参政、议政，管理国家政府的“直接民主”。故孙中山理想中的五权宪法是资产阶级给民众极大权力的一种宪法，具有资产阶级领导的工农大众参加政治的联合政府的特色。
人民的四大直接民权，是孙中山吸收了瑞士宪法中规定人民选举权之外的创制权和复决权，以及美国西北地区宪法中人民的罢免权后创立的。孙中山认为，人民有了这四个权，才算是充分的民权；能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。若人民选举了官吏议员之后，便不再能够过问，这种民权是间接民权。间接民权就是代议政体，用代议士去管理政府，人民不能直接去管理政府。若要人民能够直接管理政府，便要人民能够实行这四个民权，才能叫作全民政治。
人民四大直接民权中，选举权与罢免权是人民管理政府官吏的权利。孙中山认为人民要有直接的选举权，选举官吏，选举代表参加国民大会，组成最高权力机关。同时，仅仅有选举权是不够的，人民不能够约束政府，还需要有罢免权，“选之在民，罢之亦在民”，“行政的官吏，人民固然要有权可以选举，如果不好的官吏，人民更要有权可以罢免”。①至于创制权和复决权，孙中山指出，人民要做一种事业，要有公意，可以创订一种法律，或者立法院立了一种法律，人民觉得不方便，也有公意可以废除，这个创法废法的权便是创制权。对于复决权，孙中山是这样阐述的：“若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改。修改好了之后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律，在立法院中大多数议员通不过，人民可以用公意赞成来通过。”②人民也可以控制政府，如果政府是不好的，四万万人民可以实行“皇帝”的职权，罢免他们，收回国家的大权。
在孙中山的理想中，中华民国必须保证人民这四个权，而且人民的四大①《孙中山选集》，下卷，北京，人民出版社，１９８１年，第３５６页。
②《孙中山选集》，下卷，北京，人民出版社，１９８１年，第３５６页。
２３国民政府执政与对美关系直接民权也必须体现在中华民国的宪法中。民国元年制定的《中华民国临时约法》明确规定，“中华民国主权属于国民全体”，一定程度上体现了孙中山的民权主张。在孙中山看来，人民有了四大直接民权，就能“直接去管理国事”，“管理政治”，“管理政府”，真正成为政府的原动力，使政府的工作随时受人民指挥和监督。人民只有掌握和实行了管理官吏和法律的四大权利后，“才算是充分的民权”，“才算是彻底的直接民权”，才能称作“全民政治”和“人民有权”。
至于政府的治权，指的是国家机器的高效率性。孙中山认为，应当把国家政治大权中的治权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。治权就是指政府权，即立法、行政、司法、考试和监察五权。这五权分别由立法院、行政院、司法院、考试院和监察院来行使。孙中山在《五权宪法》一文中还绘制了一个“治国机关图”，来解释权能如何分开。
孙中山以为，只要政府真正落实上述五权，就可以产生无限的威力，做出伟大的事业，这样的政府才是“万能政府”。孙中山在主张人民有权、政府有能的同时，还寄望于“权”与“能”之间保持平衡，以保证民主之意，用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。只有做到彼此平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。孙中山的权能区分理论实际上是为“五权宪法”政体方案的合理性和可行性寻找根据。毛泽东高度评价五权宪法，认为它的权能分开理论突出了民权内容，“是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的”①。
“权能区分”具有鲜明的时代特色，它体现了孙中山在政体设计上不愿走西方的“老路子”，不落入窠臼，而是大胆创新，勇于开拓出一条新路来，抛弃陈旧的代议制，“造成一最新式的共和国”。从它的民主性来看，它达到了中国那个时代的顶峰，甚至类似于“无产阶级”的民主。②从思想源流来看，权能区分理论继承了卢梭“主权在民”和与之相关的人民与政府的开明关系等思想，以及孟德斯鸠的分权学说，是两者的“混合”。
①《毛泽东选集》，第４卷，北京，人民出版社，１９８５年，第１４７８页。
②李育民：《论孙中山的“权能区分”》，中国孙中山研究学会编：《孙中山和他的时代———孙中山研究国际学术讨论会文集》，中册，北京，中华书局，１９８９年，第１０８３页。
２４第一章五院制国民政府的建立由于时代的局限，权能区分不可避免地带上了那个时代的印痕，存在一定的缺陷。孙中山权能分治理论的局限性体现在它的矛盾性上：一方面，孙中山希望人民有权，来管理和约束政府；另一方面，他又有“人分三等”说，认为多数的中国人民是“不知不觉”的，还没有开化，需要政府来管理和教化。
这种矛盾也决定了“权能分开”将来得不到彻底贯彻和施行的命运。孙中山把人民和政府的关系比作阿斗与诸葛亮、车主与车夫的关系。孙中山把人民比作阿斗，认为组成政府的官员要是诸葛亮般的能臣，而权力却要由阿斗来控制。人民大众虽无官员的能力，却控制着生死大权。人民要充分信任政府，支持政府工作。政府官员应当像诸葛亮效命阿斗一样为人民办事，不管他是大总统，是内阁总理，还是各部总长，人民都可以把他们当成汽车夫。在地位上，人民和政府是主从关系，但在能力上是无能与有能的关系。毫无疑问，孙中山并没有看到人民的伟大力量。他将人分为三种，第一种是先知先觉，第二种是后知后觉，第三种是不知不觉。前两种人是有能的，可以行使治权，后一种人是有权的，可以行使政权。孙中山这样的分析，实际上剥夺了广大人民参加政府的权利，预先设计的人民直接民权实际被架空。
尽管如此，权能区分理论仍然是五权宪法思想的重要部分，是孙中山的独创性理论，具有十分积极的意义。孙中山的权能区分理论中如何建设一个“有能”的政府部分，为近代国家如何既民主又能保证政府高效运作提供了科学思想，为世界各国在如何建设勤政、民主、高效的政府机构方面提供了新的思考。近世以来，世界各国都更加重视提高行政机构运转的效率，纷纷仿效“贤人政治”、“廉吏治国”、“专家治国”思想，政府机构不断迈向现代化。这种民主、科学、专业化、精英化的管理政府的思想，暗合了孙中山主张的由政治专门家来管理政治的“万能政府”思想。
列宁指出：“判断历史的功绩，不是根据历史活动家有没有提供现代所需求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西。”①对于孙中山及其五权宪法思想，我们应该本着这种精神来公正客观地评价。
①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集》，第２卷，北京，人民出版社，１９８４年，第１５０页。
２５国民政府执政与对美关系三、孙中山未能落实五权宪法孙中山生前一直积极宣传五权宪法，并力图实践。在他所参与的一些重要文件中，孙中山都试图增加相关内容。１９１２年３月２１日颁布的《中华民国临时约法》规定，人民有任官考试之权，体现了孙中山的直接民权思想。１９１４年，《中华革命党总章》规定，除设立总理外，另成立由立法院、司法院、监督院、考试院组成的协赞会，以“使人人得以资其经验，备为五权宪法之张本”。
成立政府时，“四院各成独立之机关，与行政部平行，成为五权并立”①。１９２０年１月制定的《中国国民党总章》明确规定，国民党是“以创立五权宪法为目的”的。②１９２４年１月，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开，大会发表的《宣言》明确规定：“民权运动之方式规定于宪法，以孙先生所创立之五权分立为之原则，即立法、司法、行政、考试、监察五权分立是已。”③１９２４年１月通过的《国民政府建国大纲》第一条明确规定：“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。”④然而，孙中山的上述主张，多停留在宣传上。在他生前，国民党并未成为国家的执政党，他本人也未成为统一国家的领袖，而是一直在为国家统一奋斗。他没有全国政权，也没有机会来制定他理想中的宪法，全面落实其五权宪法的思想。
不仅没有制定宪法，孙中山在用五权分立思想来规划政府结构方面也并不积极，甚至有个奇怪的现象：１９１７—１９２５年，孙中山曾先后三次在广东建立政权，分别是１９１７—１９１８年在广州建立的以孙中山为大元帅的中华民国军政府，简称“护法军政府”，１９２１—１９２２年在广州组建的以孙中山为非常大总统的中华民国政府，又称“广州正式政府”，１９２３—１９２５年在广州成立的以孙中山为大元帅的陆海军大元帅大本营政府，简称“大元帅政府”。这三个政府的组织构架，均没有采取“五权分立”原则，而多以军政府的方式行事，权力相当集中。这说明，可能孙中山本人也认为，落实五权宪法是需要一些前提①孙中山：《中华革命党总章》，《孙中山全集》，第３卷，北京，中华书局，１９８４年，第１００页。
②孙中山：《中国国民党总章》，《孙中山全集》，第５卷，北京，中华书局，１９８５年，第４０１页。
③荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上）》，北京，光明日报出版社，１９８５年，第１７页。
④孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山全集》，第９卷，北京，中华书局，１９８６年，第１２６页。
２６第一章五院制国民政府的建立条件的。
１９２４年８月，孙中山在广州以大元帅的身份颁布了《考试院组织条例》及《实施细则》，详细规定了考试院的组织体系和考试内容、方式等。此为孙中山生前对五权宪法最后的局部实践，为后来国民政府推行五院制提供了宝贵经验。
真正以五权思想指导政府设计与宪政的推行，是在南京国民政府成立之后。１９２８年，国民党完成国家统一后，建立了五院制的国民政府，并以此作为中央政府的基本构架。同时，当局与法律界部分人士也力图完成一部基于孙中山理想的“五权宪法”。只是因为时局动荡，国民党内部也有相当阻力，故直到１９３３年，才由孙科主持、吴经熊执笔起草完成了《中华民国宪法草案初稿》。虽然这个草案所受的非议颇多，但它还是在一定程度上贯彻了孙中山的权能区分理想。１９３６年国民党政府公布的“五五宪草”，取材于１９３３年宪法草案初稿的地方比较多。之后，在抗日战争胜利之后，在“五五宪草”的基础上，又通过了１９４６年宪法。
南京国民政府的五院制度，就是胡汉民、王宠惠等根据五权宪法思想设置的。谢瀛洲认为五院制国民政府的建立是“宪法史上的新纪元”。它“发扬五权宪法之蕴奥，树立宪政时代之楷模。……虽立法、司法、行政各院之组织，尚可因循旧制，只须于机构上略加变通。而考试监察院之设立，在历史上均为创作。故五院组织法中，尤以考试监察两院为难于配置与构造。然斯二者同为五院宪法之精华所凝聚也。”①第二节广州、武汉国民政府的尝试一、广州国民政府广州国民政府是在陆海军大元帅大本营政府基础上改建而成立的。陆海军大元帅大本营政府由孙中山等人于１９２３年３月在广州建立，是一个以①谢瀛洲：《起草五院组织法之贡献》，《大公报》，１９２８年９月１１日。
２７国民政府执政与对美关系军事为主体的特殊政权，最初的目的在于对抗直系把持的北洋政府。
１９２４年１月，孙中山在共产国际与苏联帮助下召开中国国民党第一次全国代表大会，完成了对国民党的改组，采取了联俄、扶助农工及与共产党合作的新政策，组建黄埔军校，发展军事武装，政治格局发生根本的变化。孙中山开始提出组建国民政府的主张。１９２４年１月２０日，孙中山在国民党一大开幕当天审查《组织国民政府之必要案》时，郑重提出“立即将大元帅府变为国民党政府”①。２月２２日，孙中山完成《国民政府建国大纲》并在广州公开发表，上海的一些报刊也转载刊登。该文对国民政府的组织、权限、步骤和方法都有明确阐述。然而时局所限，直到孙中山１９２５年３月去世，其组建国民政府的愿望也未能变为现实。
１９２５年孙中山病重期间，国民党中央即拟将大元帅府改组为合议制的政府。孙中山去世后，国民党中央考虑成立正式政府，但直到该年６月平定了刘震寰、杨希闵势力之后，改组政府的时机才告成熟。６月１４日，国民党中央决定以中央政治委员会为改组政府的指导机关，正式启动将大元帅府大本营改组为国民政府的工作。此时，组建国民政府对于国民党来说有着重要的意义，它是国民党应对孙中山去世后形势发展的必然选择。一是原来的大元帅大本营是与孙中山联系在一起的，孙去世后，必须有新的政权架构。二是国民党决心与北京的段祺瑞政府对抗，必须有一个正式政府的名义。但是，国民政府在组建的过程中也遇到了阻力。孙中山北上时，任命胡汉民为代理大元帅，孙去世后，胡的地位受到挑战。汪精卫与廖仲恺、许崇智及苏联顾问鲍罗廷等人避开胡汉民，讨论布置了国民政府组建的各项工作。汪在未通知胡汉民的情况下，就将有关政府改组的文件交报纸发表，以致胡汉民愤怒地责问汪：“政府组织名单，原来已这样定了，我还没有知道，外面却宣布了。……我与你们之间，只就历史关系来说，也不应这样相欺。”②最后的结果是，汪精卫担任了国民政府主席与军事委员会主席，胡汉民被安排为外交部部长。胡以自己不懂外语而担任外交部部长“迹近玩笑”为辞，愤而离席。
之后，汪、胡关系恶化，汪精卫等人利用廖仲恺遇刺案，将胡汉民逐出广东。
①《中国国民党第一次全国代表大会会议录（第２号）》，中国第二历史档案馆编：《中国国民党第一、二次全国代表大会会议史料》，南京，江苏古籍出版社，１９８６年，第１３页。
②胡汉民：《革命过程中之几件史实》，《三民主义月刊》第２卷第６期，１９３３年１２月１５日。
２８第一章五院制国民政府的建立为组建国民政府，国民党特制定了《国民政府改组大纲》和《国民政府组织法》，确定改组政府的基本方针。政府改组要以孙中山《建国大纲》作为指针，体现“以党治国”的原则。《国民政府组织法》明定政府要接受国民党中央执行委员会的“指导与监督”①，以三民主义为立法的指导思想与最高原则。
在政府与人民的关系上，要体现权能分离的思想，使人民有权，政府有能，人民对政府官员有选举、罢免的权利，对政府的政策、法令有创制与复决的权利。政府机构的设置方面，要体现孙中山五权分立的原则，使行政、司法、立法、监察、考试诸权各自独立。１９２５年７月１日，国民政府正式建立。因建立于广州，后人常称其为“广州国民政府”，以与日后在其他地方的国民政府相区别。
国民政府的最高行政机关为国民政府委员会，采取委员合议制，处理政务皆以会议方式行之。汪精卫、胡汉民、张静江、许崇智、廖仲恺、徐谦等１６人为国民政府委员，并选举汪精卫为主席。下设外交部（部长胡汉民）、财政部（部长廖仲恺）、军事部（部长许崇智）和秘书处。另外，设立了大理院、监察院、惩吏院（后改名为“审政院”）和军事委员会。其中大理院为司法机关，兼理司法行政事务；监察院为弹劾机关，职权是“监察国民政府所属各级官吏及考核税收用途之状况”；惩吏院为行政法庭，“掌理惩治官吏事件”。监察院与惩吏院独立于国民政府委员会，而对国民党中央负责，体现了监察权独立的精神。军事委员会为军事统率机关。国民政府的架构比大元帅大本营进步很多，已经具有了行政、司法与监察等机构，是一个较完备的政权组织。但从其组织结构来讲，并未完全按照五权分立的原则来组建，没有独立的立法机构（在“以党治国”的原则下，国民党中央不仅指导政府，且实际起立法机关作用）和考试机关。行政机构设置的也仅是当时最需要的三个部门，之后又根据形势的发展与政务的需要，陆续增设了教育行政委员会、司法行政委员会、交通部及侨务委员会等机构。
国民政府宣布它的职责是履行孙中山的遗嘱，对外废除不平等条约，消灭帝国主义势力；对内开展国民革命运动，消灭地方军事势力。国民政府坚持“以党治国”的理念，用委员合议制取代一长制，实行集体负责，以全面贯彻①《国民政府组织法》，《（广州）国民政府公报》，第１号。
２９国民政府执政与对美关系党的主张。国民党对国民政府的执政具有指导作用，“党治”的色彩十分明显。需要说明的是，国民政府建立过程中，苏联顾问起了重要的作用，鲍罗廷被聘为国民政府高等顾问，委员制的政府形式也有仿照苏联的影子。
国民政府建立之初，其实际管辖的范围较小，广东尚未统一。地方军事势力的存在，不仅严重影响政府行使权力与政令、军令的贯彻执行，而且还威胁国民政府本身的安全。当时在广东境内的军事势力，主要有两支：在东江一带的陈炯明部与盘踞南路的邓本殷部。１９２５年９月，国民政府决定进行东征与南征，武装驱逐陈炯明、邓本殷的势力，以统一广东，巩固政权。国民政府的东征军以蒋介石为总指挥，于１０月初出师，先后攻克惠州、海丰、陆丰等战略要地，在１１月初围歼陈军主力，胜利收复东江各地，随后全歼陈军残部。１０月底，国民政府任命朱培德（后改为李济深）为南征军总指挥，讨伐邓本殷。南征军一路进展顺利，先后攻克阳江、高州、廉州、钦州、雷州。１９２６年１月，南征军渡海进攻海南岛，全歼邓本殷部。东征与南征的胜利，使国民政府完成了统一广东的事业，政权得以巩固，为治理广东、开展各项政务清除了障碍。
在此期间，与孙中山的广东革命政权保持联系的李宗仁等军人也完成了对广西全境的统一。１９２５年８月初，国民政府命令李宗仁等负责办理广西军政、财政事宜。次年１月，汪精卫等受国民政府委托前往广西与李宗仁等见面，会商两广统一事宜。２月，国民政府成立“统一两广特别委员会”，负责两广军政、民政、财政的统一。之后，召开两广统一会议。６月，国民政府根据《省政府组织法》改组了广西省政府，任命黄绍为省政府主席，同时，将桂军改编为国民革命军第七军，由李宗仁任军长。至此，国民政府完成了对两广的统一。统一两广，扩大有效管辖区域，是国民政府最重要的成就之一。
国民政府建立后，在外交上坚持以“废除不平等条约”为目标。外交部部长胡汉民上任不久即发表《为废除不平等条约告世界各国人民书》，明确指出“不平等条约存在一天，中国决不能使国内澄清”。他还说明，国民政府将注重国民外交，在纵的方面联合以平等待我之国家，在横的方面联合不赞成帝国主义之平民。①国民政府针对外国在华的不同态度，在对外交涉中采取区①《胡汉民关于外交方针的演讲》，《广州国民日报》，１９２５年７月１２日。
３０第一章五院制国民政府的建立别对待的原则，争取一些国家的支持与同情，主要打击顽固坚持帝国主义立场的英国。
军政的统一是国民政府的另一项主要成就。孙中山在其革命生涯中多次联合各种军事实力派。国民政府建立前，在广州的众多军队来自不同地方，派系明争暗斗，各自为政，不仅军令无法统一，各军有时还为害地方，强行索饷。国民政府特设军事委员会，宣布整顿军队的方法，严明军纪，以整顿军队，谋军政统一。１９２５年８月４日，许崇智、谭延、朱培德等各军将领通电，各自解除其地方色彩军队的总司令职，将军权交国民政府。而后由国民政府宣布统一编成国民革命军第一至第五军，分别由蒋介石、谭延、朱培德、李济深、李福林任军长。此后，又将程潜、李宗仁、唐生智所部增编为国民革命军第六至第八军。在各军中设党代表与政治部，以增强党对军队的领导，并由苏联顾问进行辅导。所有这些，改变了军令混乱的局面，基本上将军队置于国民党的领导之下，国民政府的军令基本实现了统一。
国民政府在整理财政方面做了大量的工作，其措施包括：建立财政预算制度，力求做到政府的收支平衡；统一政府财政收支，所有收入归财政部统辖支配，各军、各团体不得干涉；统一税则，取消苛捐杂税，打击走私偷税行为；建立国民银行，统一币制，改善金融信贷，发行公债，吸引外资；谋求关税自主；等等。通过以上的治理整顿，国民政府的财政状况有了很大改善，收入快速增长。国库收入方面，１９２７年７月为９７万元，１０月增至３６１万元，１１月又上升至３８３万元。①财政收入的增加，稳固了国民政府的施政基础。
国民政府着力于行政改革，尤其是理顺国民政府与省、市、县地方政权的关系，加强对地方政权的领导。首先是废除省长公署等旧有行政组织，设立省政府、市政府、县政府。规定省政府是地方政权最高行政机关，以省务会议处理全省政务，下设民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事７厅；市政府是城市政权机关，以市政委员会处理政务，下设财政、工务、公安、教育、卫生５局；县政府是县级最高行政机关，县政府下设民治、警卫、教育、实业、工务、财政各局，县长由省政府任命。统一广东后，国民政府还将广东划为广州、北江、东江、西江、南路和海南６个行政区，由国民政府任命的行政委员统率各①《政府财经现状及将来计划》，《广州国民日报》，１９２６年１月４日。
３１国民政府执政与对美关系县县长处理行政事务。
在实际执政中，国民政府支持广东地区的工农运动，尤其是对省港大罢工给予了支持与援助；设立监察机构，颁布《惩治官吏法》，规定对渎职与违法官吏给予不同程度的处分，对县长等官吏实行甄别考试，以澄清吏治；注重发展生产，救济失业者，除盗安民等。
国民政府的施政取得成功，不仅稳定了广东根据地，而且统一了军政、民政与财政，各项事业有了长足的发展。１９２６年５月间，国民政府审时度势，做出了北伐的决定。国民革命军誓师北伐，旨在讨伐北洋派系，统一全国。
北伐军一路进展顺利，至１０月攻占武汉。其势力已经从珠江流域扩大到长江流域。
为适应迅速发展的形势，国民党中央执行委员与各省区执行委员在广州举行联席会议，通过了《国民政府发展案》，提出国民政府的地点“应视其工作所在地而决定之”。１１月２６日，国民党中央政治会议决定短期内将国民政府迁往武汉。国民政府从１２月５日起停止在广州办公，国民政府委员分批北上。至此，广州国民政府宣告结束。
广州国民政府存在的时间仅一年半，所实际管辖的区域局限于两广，但其历史意义不可低估。它是第一个由国民党完全主导且提出并落实了“以党治国”理念的政权，其理念、政府机构的设置与施政，都为之后的国民党政权提供了经验。
二、蒋介石与迁都之争广州国民政府期间，国民党政权内部权力结构的一个重要变化，就是蒋介石的崛起。
国民党一大时，蒋介石并未被孙中山列入权力核心———中央执行委员之中，但蒋创办黄埔军校，黄埔学生军在平定叛乱、统一两广的过程中功勋卓著，使蒋的地位逐渐上升。“廖案”之后，胡汉民、许崇智被逐，蒋介石在汪精卫与苏联顾问的支持下逐渐掌握了军权。１９２６年３月“中山舰事件”后，汪精卫出走，蒋介石在国民党内的地位进一步上升。北伐战争开始后，国民政府任命蒋介石为国民革命军总司令，颁布《国民革命军总司令部组织大纲》，规定总司令兼任军事委员会主席，统辖陆、海、空各军并对国民党与国民政府３２第一章五院制国民政府的建立负军事上的完全责任。
随后北伐军由南向北不断推进，势如破竹。９月初，北伐军占领汉阳与汉口，１０月初，攻克武昌，１１月初，攻占南昌，革命浪潮层层向北递推，革命中心也随之北移，革命指挥中心国民政府的去向问题也日益凸显。广州虽是中国革命的发源地，但偏于中国南部，对战争的指挥有鞭长莫及之嫌。
９月９日，蒋介石准备入赣指挥战争，首先提出了迁都问题：“恐武汉政治发生问题。乃电张主席人杰、谭主席延，请‘政府常务委员，先来武汉，主持一切，应付大局’。”①１１月１９日又电催中央：“请速迁武昌，曰‘中央如不速迁武昌，非特政治党务，不能发展，既新得革命根据地，亦必难巩固！’”②国民政府迁至武汉的确有利于战争的指挥和控制，但蒋介石提议迁都武汉，也有其个人目的：第一，控制国民政府和国民党中央，遏制中共势力发展。蒋介石在８月３０日的日记中记：“我军虽获大捷，而前后方隐忧徒增，共产党在内作祟，非使本党分裂与全军崩溃而不止，遍地荆棘，痛苦万分！”③第二，遏制唐生智权力膨胀。北伐军前敌总指挥唐生智在两湖战争中大大扩展了自己的势力，掌握了湖南、湖北的军事政治大权，蒋介石感到对唐难以控制，而迁都武汉可削弱唐生智的权势。第三，阻止汪精卫回国。当时国民党内“迎汪复职”呼声日炽，蒋介石担心汪精卫的回归威胁自身，而提议将国民政府迁往武汉，这样能够分散南方“迎汪”力量，从而达到阻止汪精卫复出之目的。
随着战争的推进，特别是江西区域的占领，武汉得到了有效的屏障，迁都武汉变成一种必然，也得到了越来越多政治要人的支持。１９２６年１１月１６日国民政府派宋庆龄、孙科、宋子文、徐谦、陈友仁、鲍罗廷等为迁汉调查委员，经韶关、南昌赴武汉做考察和布置。十天后，国民党中央政治委员会做出国民政府迁都武汉的决定。
首批赴汉的宋庆龄等一行人于１２月１０日抵达武汉，国民政府各部亦已到达，但国民党中央党部尚未迁到，所以各委员面临无指导机关，无法办事的局面，而在广州的中央党部和国民政府已于１２月５日宣布停止办公，如武汉①王宇高、王宇正主编：《困勉记》，１９２７年９月９日，台北，２０１２年，第６７页。